Avant-projet de refonte de la constitution française
Mis à jour au 4 décembre 2014
Cet avant-projet est proposé par le
Forum 1789PLUS
Pour des institutions nationales, européennes et mondiales démocratiques
On trouvera une vue d’ensemble du Forum, de ses autres projets, des sous-forums de discussion et des hyperliens correspondants sous
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Statistiques de l’avant-projet :
13 titres, 97 articles, 9 599 mots
(Pour comparaison : La constitution de 1958 à jour de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 fait 16 titres, 89 articles + 28 intercalaires = 117 articles, 11 374 mots)
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Table des matières
Introduction (pp. 3-5)
Projet de constitution de la République française (pp. 7-37)
Préambule (p. 7)
Titre I : De la personnalité, de la nationalité et de la citoyenneté (articles 1-6)
Section A : La personnalité (article 1)
Section B : La nationalité (article 2)
Section C : La citoyenneté (articles 3 et 4)
Titre II : De la souveraineté et des procédures démocratiques (articles 5-21)
Section A : La souveraineté (articles 5-7)
Section B : L’initiative citoyenne (article 8)
Section C : Le référendum (article 9)
Section D : L’élection et la redditionalité des élus (articles 10-16)
Section E : Le tirage au sort (article 17)
Section F : Le droit de pétition (article 18)
Section G : Cyberconsultation et cybervote (article 19)
Section H : Défense des droits et des libertés (articles 20 et 21)
Titre III : De la constitution et des normes juridiques subordonnées (articles 22-28)
Section A : La constitution (article 22)
Section B : Les accords internationaux (articles 23 et 24)
Section C : La loi (article 25)
Section D : Le règlement (articles 26-28)
Titre IV : De la République (articles 29 et 30)
Titre V : De l’organisation territoriale (articles 31-35)
Section A : Dispositions générales (articles 31-33)
Section B : Dispositions spéciales applicables à certaines collectivités territoriales (articles 34 et 35)
Titre VI : Du pouvoir législatif (articles 36-52)
Section A : Dispositions générales (articles 36-44)
Section B : L’Assemblée nationale (articles 45 et 46)
Section C : Le Sénat (articles 47 et 48)
Section D : La procédure législative parlementaire (articles 49-52)
Titre VII : Du pouvoir exécutif (articles 53-72)
Section A : La Présidence de la République (articles 53-61)
Section B : Le Gouvernement (articles 62-72)
Titre VIII : Du système juridictionnel (articles 73-82)
Section A : Ordres de juridiction (article 73)
Section B : Le Conseil constitutionnel (articles 74-76)
Section C : Le pouvoir judiciaire (articles 77-79)
Section D : L’autorité juridictionnelle administrative (articles 80 et 81)
Section E : La Cour des comptes (article 82)
Titre IX : De l’Union européenne (articles 83-85)
Titre X : De la coopération internationale et de la Francophonie (article 86)
Titre XI : De la loi organique (articles 87-89)
Section A : Régime de la loi organique (articles 87 et 88)
Section B : Lois organiques à adopter en priorité (article 89)
Titre XII : De l’application et de la révision de la Constitution (articles 90-95)
Section A : Responsabilité des citoyens (article 90)
Section B : Contrôle de constitutionnalité (articles 91-93)
Section C : Révision de la Constitution (articles 94 et 95)
Titre XIII : De l’organe citoyen de contrôle du fonctionnement des institutions (articles 96 et 97)
Notes (pp. 39-57)
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Introduction
Le présent avant-projet est le résultat d’un travail commencé le 27 octobre 2007 sur le site Web d’Étienne Chouard (<http://etienne.chouard.free.fr/forum/>) et poursuivi par 1789PLUS (précédemment : EUROCONSTITUTION).
Il doit beaucoup en particulier à cette merveilleuse invention du XXème siècle qu’est l’Internet et aux échanges tenaces et occasionnellement très animés qu’elle a rendus possibles. Au demeurant, il serait difficile de mentionner sans oublis injustes les nombreuses autres sources et avis utilisés par l’auteur du présent avant-projet. Merci à tous.
À l’origine, il s’agissait de proposer une révision de la constitution française du 4 octobre 1958. Quels que soient les reproches qu’on peut lui faire par ailleurs, la constitution actuelle fait preuve d’efficacité depuis 50 ans, du moins en ce qu’elle a permis aux citoyens de trancher directement plusieurs questions importantes : mais le temps est venu de la démocratiser plus avant, conformément à une aspiration suffisamment répandue pour qu’on puisse maintenant la qualifier de générale. Au fil de la réflexion, comme c’était prévisible, on a fini par s’écarter sensiblement du texte de 1958, de sorte que ceux qui voudraient voir ici un projet de sixième république ne seraient pas loin de la vérité.
Pourtant, l’avant-projet ne renie pas l’œuvre des constituants de 1958. Le système mi-présidentiel mi-parlementaire qui fait l’originalité marquante de la constitution actuelle est préservé. La distinction fonctionnelle établie en 1958 entre la Présidence de la République, vigie institutionnelle, et le Gouvernement, effectivement chargé de gouverner, est confirmée et renforcée (le précédent titulaire avait donné à cet égard un très mauvais exemple que son successeur a suivi jusqu’à une date récente). Le Président de la République continuerait d’être élu au suffrage universel. Le Conseil constitutionnel serait maintenu à peu près dans ses attributions actuelles. Le mécanisme de l’article 16 actuel (pleins pouvoirs au Président de la République en cas de circonstances exceptionnelles) serait maintenu, de même que l’exigence d’une majorité absolue des députés composant l’Assemblée nationale pour voter la motion de censure.
Mais l’avant-projet innove beaucoup par rapport au système actuel :
– affirmation dans le préambule même de la constitution du caractère inconstitutionnel des pratiques religieuses contrevenant au principe de l’égalité en droits dans la sphère publique ;
– affirmation dans le préambule également des valeurs d’égalité, de liberté, de solidarité, de tolérance, de respect de la nature et de partage des responsabilités proclamées à New York lors du Sommet de l’an 2000, et de la primauté de l’humain sur l’économique ;
– « libération » de la loi, qui pourrait régler toute question susceptible de l’expression de la volonté générale dans le respect du principe de l’état de Droit, tandis que le règlement ne pourrait intervenir dans certains domaines spécifiés par la constitution à moins d’une loi d’habilitation expresse ;
– redditionalité des élus nationaux et des membres du Gouvernement (rapport annuel des députés et sénateurs à leurs électeurs, contrôle de l’évolution du patrimoine par la Cour des comptes et les cours des comptes régionales) ;
– possibilité d’adjonction à chaque élu de trois citoyens tirés au sort pour faciliter l’exercice du mandat ;
– non-cumul et non-reconductibilité des mandats électoraux sauf dans les conditions prévues par loi organique ;
– comptabilisation du vote blanc en tant que suffrage exprimé signifiant le rejet de toutes les propositions (référendum) ou de tous les candidats en présence (élection) ;
– mise en place d’un système officiel de cybervote fiable, anonyme et contrôlable directement par les citoyens, afin notamment de faciliter l’initiative citoyenne et la démocratie directe ;
– possibilité du tirage au sort pour désigner des personnes autres que des décideurs (pour remplir des fonctions d’observation et de recommandation et faciliter les initiatives démocratiques) ;
– remplacement du département et du canton actuels par le département intercommunal ;
– élection du Sénat au suffrage universel sur la base de la circonscription régionale unique, et redéfinition de cette institution, qui représenterait les régions, particulièrement sous l’angle social, économique et environnemental (d’où suppression du Conseil économique, social et environnemental actuel), tout en continuant de participer à l’élaboration de la loi ;
– extension du pouvoir de censure de l’Assemblée nationale au Premier ministre ou à un ministre à titre individuel ;
– – retour au septennat présidentiel (non reconductible). Remplacement des 500 parrainages de notables (candidats présidentiels) par 100 000 parrainages citoyens ou par le parrainage d’un parti politique représenté au Parlement. Redéfinition du rôle du président de la République (il ne gouverne pas, mais veille seulement à la continuité et au bon fonctionnement des institutions) ;
– suppression de la Haute Cour, la procédure correspondante étant remplacée par la possibilité pour l’Assemblée nationale et le Sénat de proposer aux citoyens de rappeler le Président de la République (indépendamment de la possibilité d’une initiative citoyenne de même objet). La Cour de justice de la République serait maintenue pour juger les responsables gouvernementaux (y compris le Président de la République éventuellement après son départ) ;
– retour de l’ « autorité judiciaire » à son appellation traditionnelle de « pouvoir judiciaire » et inclusion dans la constitution de dispositions relatives à l’ « autorité juridictionnelle administrative » (tribunaux administratifs) ;
– remplacement du parquet (ministère public) par une nouvelle institution (« Procurature ») ne faisant pas partie du système juridictionnel et dont les membres auraient les responsabilités et le statut fixés par loi organique de manière à assurer leur indépendance fonctionnelle ;
– obligation du référendum pour toute révision constitutionnelle directe (ou indirecte – résultant d’un traité) avec, en conséquence, l’abolition du « Congrès du Parlement » ;
– surtout, développement considérable de la démocratie active avec l’introduction de l’initiative citoyenne (voir avant-projet d’article [8]) et la mise en place d’un organe citoyen de contrôle des institutions publiques et parapubliques fonctionnant indépendamment de celles-ci sous le régime de la loi de 1901 relative au contrat d’association. L’organe citoyen, sans pouvoir décisionnel (celui-ci réservé au peuple et à ses élus), ferait toutes recommandations utiles aux autorités et aiderait les citoyens à mettre en œuvre les procédures de la démocratie active, notamment celles relatives à l’initiative citoyenne. Les organismes collégiaux du futur organe citoyen seraient composés par tirage au sort à partir de la base – c’est-à-dire parmi les membres volontaires de la future association.
Enfin, il y a une différence de perspective très nette entre le présent avant-projet et la constitution actuelle. Celle-ci part classiquement de la proclamation des droits fondamentaux (préambule) et de la souveraineté pour traiter ensuite de l’organisation et du fonctionnement des organes constitutionnels. Le présent avant-projet part également, dans son préambule, des droits fondamentaux, mais il y ajoute les valeurs universelles proclamées en 2000 par la communauté internationale. Il traite ensuite de l’individu et du citoyen, ainsi promus socles de l’édifice constitutionnel, puis de la collectivité des citoyens (« ensemble des citoyens ») et des procédures démocratiques, et après seulement de l’organisation et du fonctionnement des pouvoirs publics républicains.
On notera que cet avant-projet n’est pas l’œuvre d’un expert, mais d’un citoyen ordinaire, constitutionnaliste amateur, qui a essayé de mettre à profit les nombreuses réflexions partagées depuis des années notamment dans le cadre du débat européen.
Tout le monde peut contribuer à ce travail sous :
http://www.1789plus.org/forum/viewforum.php?f=241&sid=5fabd64a0aac3246e58fe14e5bd004ba.
Jacques Roman
coordonnateur provisoire du projet 1789PLUS (http://www.1789plus.org)
4 décembre 2014
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Constitution de la République française (avant-projet)[1]
Préambule
Le peuple français rappelle son attachement aux droits proclamés dans la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789[2], confirmée, précisée et complétée par le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946[3], par la Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948[4] et par les instruments internationaux des droits fondamentaux ratifiés par la France[5].
Tous les êtres humains, femmes et hommes, sont égaux en droits et en libertés. Toute pratique, même religieuse, qui contreviendrait à ce principe fondamental dans la sphère publique doit être réputée inconstitutionnelle[6].
Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l’utilité commune[7].
Le peuple français fait siennes en outre, en vue de les appliquer également au niveau national, les valeurs fondamentales proclamées par la communauté internationale le 8 septembre 2000 dans la Déclaration du Millénaire[8], lors du Sommet mondial de l’an 2000, pour sous-tendre les relations internationales au XXIe siècle, à savoir : la liberté, l’égalité, la solidarité, la tolérance, le respect de la nature[9] et le partage des responsabilités.
Il affirme que l’économie doit être au service de l’être humain et non l’inverse, et qu’en particulier l’émission, la gestion et la régulation de la monnaie incombent aux pouvoirs publics et à eux seulement[10].
Les droits, valeurs et principes énoncés ci-dessus fondent le présent pacte constitutionnel. Les organes constitutionnels, institutions et agents publics et les autres organismes participant officiellement ou officieusement à l’exercice de la puissance publique sont tenus de s’y conformer en tout temps et en tous points et d’en assurer le respect dans l’exercice de leurs compétences respectives.
Titre I
De la personnalité, de la nationalité et de la citoyenneté
Section A
La personnalité
Article 1
1. L’être humain, personne[11] physique douée de raison et de conscience, est seul titulaire des droits fondamentaux universels, inaliénables, imprescriptibles et indissociables reconnus dans le préambule de la Constitution[12].
2. Les groupements de personnes physiques peuvent se voir reconnaître la personnalité morale par la loi aux conditions que celle-ci détermine.
3. Une personne morale n’est pas tenue pénalement responsable des actes imputables aux personnes physiques qui la composent. Elle en est tenue civilement responsable dans la mesure où ces personnes physiques ont agi en son nom[13].
4. Les personnes morales de droit public font l’objet du régime spécial établi par la Constitution et par la loi.
Section B
La nationalité
Article 2
1. Tout individu a droit à une nationalité.
2. Est national français sans autre forme de procès[14] quiconque est né sur le territoire français d’une mère et d’un père français.
3. La nationalité française n’est pas compatible avec l’acquisition active d’une autre nationalité[15].
4. La loi précise les modalités de possession, de confirmation, d’acquisition, de renonciation et de perte de la nationalité française ainsi que le statut des ressortissants français non nationaux.
Section C
La citoyenneté
Article 3
1. Est citoyen français tout national français apte à participer à l’exercice de la souveraineté nationale[16].
2. Les étrangers résidant légalement en permanence en France peuvent être habilités par la loi à exercer certains droits de citoyenneté, notamment le droit de vote et l’éligibilité aux élections communales, pourvu que leur exercice ne porte pas atteinte à la souveraineté nationale.
3. Les Français à l’étranger sont représentés à l’Assemblée nationale et au Sénat.
Ils peuvent participer aux élections communales[17] et régionales s’ils font la preuve d’un centre d’intérêts effectif (domicile, résidence, attaches familiales, occupation professionnelle, sociale ou économique) dans une commune française.
Article 4
Les lois de citoyenneté sont applicables aux collectivités territoriales à statut spécial dans les mêmes conditions qu’aux autres collectivités territoriales, sous réserve du statut particulier que la Constitution ou la loi peuvent assigner à ces collectivités.
Titre II
De la souveraineté et des procédures démocratiques
Section A
La souveraineté
Article 5
1. La souveraineté nationale appartient indivisiblement au peuple, constitué par l’ensemble des citoyens se prononçant à la majorité, absolue ou relative selon le cas, dans les conditions prévues par la Constitution[18].
Aucune section du peuple, aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice.
2. Le suffrage est universel, égal et secret, et direct ou indirect selon ce que prévoit la Constitution.
Article 6
1. Le peuple exerce la souveraineté nationale directement ou par la voie du référendum ou de l’élection[19].
2. Il peut être recouru au tirage au sort dans les conditions énoncées à l’article [17] de la Constitution.
Article 7
Les partis et autres groupements politiques ont pour rôle de faciliter l’expression éclairée du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement en se conformant à la Constitution et aux lois.
Section B
L’initiative citoyenne
Article 8
1. L’initiative citoyenne[20] peut porter sur les objets suivants :
a) dépôt au Parlement d’une proposition de loi constitutionnelle, organique ou ordinaire nouvelle ou modifiant ou abrogeant une loi existante ;
b) dépôt d’un projet d’arrêté[21] au Conseil municipal ou au Conseil régional ;
c) rappel du Président de la République ;
d) rappel d’un autre élu par voie d’élection spéciale.
2. La loi organique fixe les autres modalités de l’initiative citoyenne, notamment celles applicables aux initiatives locales.
Section C
Le référendum
Article 9
1. Sauf lorsque la Constitution en dispose autrement, le référendum, national ou local, résulte d’une initiative citoyenne.
2. Sous réserve de l’article [25-3] de la Constitution, les propositions référendaires sont adoptées à la majorité des suffrages exprimés pourvu que la majorité absolue des électeurs inscrits aient participé au référendum.
3. Une proposition soumise au référendum, si elle a été déclarée non conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, exige pour son adoption le vote favorable de la majorité absolue des électeurs inscrits sur les listes électorales.
4. Les décisions référendaires ne sont pas passibles du contrôle constitutionnel.
Section D
L’élection et la redditionalité des élus
Article 10
1. L’élection consiste à investir par un vote, pour exercer un mandat ou une fonction, une personne choisie en considération de ses compétences, de ses mérites personnels et, éventuellement, du programme politique qu’elle a publiquement présenté[22].
2. L’élection se fait à la majorité des suffrages exprimés pourvu que la majorité absolue des électeurs inscrits aient participé au vote[23].
Article 11
Sauf dispositions de la loi organique relative à l’élection, les mandats publics électifs ne sont pas cumulables avec d’autres mandats publics, activités professionnelles ou activités assimilées, rémunérés ou non, et ils ne sont pas renouvelables consécutivement.
Article 12
Jusqu’à trois électeurs inscrits sur les listes électorales peuvent être désignés par tirage au sort pour aider bénévolement l’élu à s’acquitter de son mandat.
L’élu a la faculté de récuser jusqu’à dix tirés au sort sans donner de motif.
Article 13
1. Aux fins de redditionalité, le Président de la République, les membres du Gouvernement, les députés et les sénateurs remettent un état de leur patrimoine à la Cour des comptes au moment de prendre et de quitter leurs fonctions. Lorsque l’élu quitte ses fonctions, un arrêt de la Cour constate l’évolution des avoirs de l’élu en pourcentage de valeur nominale telle qu’elle ressort de ces deux états et des justificatifs connexes et dit si cette évolution est compatible avec l’exercice désintéressé du mandat ou s’il y a lieu à éclaircissements.
2. Les élus locaux qui ont des fonctions décisionnelles satisfont à la même formalité auprès de la chambre régionale des comptes.
3. Chaque député et sénateur adresse une fois par an au moins un rapport d’activité écrit aux électeurs de sa circonscription[24].
Article 14
1. Pourvu qu’il reste au moins un an à courir avant l’expiration du mandat considéré, dix pour cent[25] des électeurs inscrits dans une circonscription électorale peuvent prendre l’initiative, par le canal du système officiel de cyberconsultation et de cybervote visé à l’article [19] de la Constitution, de proposer de tenir une élection spéciale en vue de remplacer un député ou un sénateur.
2. La proposition est réputée acceptée si la majorité des répondants se prononcent en sa faveur dans le délai d’un mois à compter de la date de sa publication, à condition que la majorité absolue des électeurs inscrits sur la liste électorale aient participé à la consultation.
3..Si la proposition est acceptée, l’élection spéciale a lieu dans le délai d’un mois à compter de la date officielle de l’acceptation.
4. La même procédure est applicable aux élus locaux.
5. Sauf retrait explicite, l’élu en titre est réputé s’être porté candidat à l’élection spéciale.
Article 15
1. Le bulletin blanc[26], compté comme suffrage exprimé, signifie :
– dans le cas de l’élection, le rejet de tous les candidats en présence ;
– dans le cas du référendum, le rejet de l’alternative proposée.
2. Lors d’un vote électronique, le vote blanc est comptabilisé en tant que suffrage exprimé, et il n’y a pas de vote nul.
3. Lors d’un vote traditionnel, sont réputées constituer des bulletins blancs les enveloppes vides et les enveloppes contenant un morceau de papier blanc ne comportant aucune inscription, marque ou autre indication.
4. Si lors d’une élection le vote blanc est majoritaire, l’élection est répétée à partir des formalités de dépôt des candidatures.
Article 16
Lors d’une élection traditionnelle, sont réputés constituer des bulletins nuls et non comptés comme suffrages exprimés :
– les enveloppes contenant plusieurs bulletins différents ou des objets étrangers au vote ;
– les enveloppes contenant un bulletin – autre qu’un morceau de papier blanc – ne correspondant pas aux bulletins officiels ;
– les bulletins sans enveloppe ;
– les bulletins contenus dans des enveloppes comportant des inscriptions, marques ou autres indications ;
– les bulletins comportant des inscriptions, marques ou autres indications non officielles.
Section E
Le tirage au sort
Article 17
Le tirage au sort sert, dans les conditions prévues par la loi, à désigner une personne sans mandat représentatif en vue d’exercer des fonctions ne comportant pas l’exercice de pouvoirs décisionnels constituants, législatifs ou réglementaires et n’exigeant pas de compétences particulières[27].
Section F
Le droit de pétition
Article 18
Toute personne ou groupe de personnes a le droit d’adresser une pétition à une autorité publique et de recevoir de celle-ci la réponse appropriée[28].
Section G
Cyberconsultation et cybervote
Article 19
1. L’État met en place un système officiel de cyberconsultation et de cybervote fiable et anonyme[29] pour faciliter les initiatives citoyennes et remplacer ou, selon le cas, compléter les procédures référendaires et électorales traditionnelles.
2. Ce système doit permettre à chacun de vérifier par lui-même à tout moment que son vote a été exactement enregistré et qu’à tous les niveaux les résultats officiels concernant sa circonscription ne sont pas entachés d’une erreur ou d’une fraude altérant le sens de la décision.
Section H
Défense des droits et des libertés
Article 20
1. L’organe citoyen de contrôle créé conformément au titre [XIII] de la Constitution désigne un Défenseur des droits et des libertés indépendant des pouvoirs publics[30], qui sera chargé de recevoir les plaintes du public concernant l’éventuelle violation de droits ou de libertés[31] par des organismes publics ou parapublics et de formuler toutes recommandations utiles, notamment dans l’optique d’une initiative citoyenne[32].
2. Le Défenseur des droits et des libertés, assisté par une structure collégiale, sert pour une période de cinq ans non renouvelable sauf rappel anticipé par l’organe citoyen de contrôle avant l’expiration de cette période.
Les organismes devant faire l’objet de recommandations sont tenus d’assister le Défenseur des droits et des libertés dans toute la mesure de leurs attributions et de leurs compétences.
Le Défenseur des droits et des libertés rend compte publiquement de son activité à l’organe citoyen de contrôle par voie de rapports annuels et spéciaux.
Article 21
1. Indépendamment des autres recours prévus par la Constitution ou par la loi, toute personne physique ou morale estimant que ses droits sont lésés par le fonctionnement d’un service ou organisme public ou parapublic a la faculté de saisir le Défenseur des droits et des libertés.
2. Le Défenseur des droits et des libertés peut se saisir d’office en cas d’inaction de la personne lésée.
Titre III
De la constitution et des normes juridiques subordonnées
Section A
La constitution
Article 22
La constitution contient les règles auxquelles la loi ne peut pas déroger s’agissant des principes de gouvernement et de l’organisation et du fonctionnement des pouvoirs publics.
Elle est adoptée référendairement, y compris ses révisions, et s’impose à tous.
Elle n’édicte pas de politiques[33].
Section B
Les accords internationaux
Article 23
1. La ratification et l’approbation des traités et autres accords internationaux[34] conclus avec un État ou une organisation interétatique[35] sont adoptées, respectivement, par loi ou par décret[36].
2. Aucun accord international ne peut contrevenir à la Constitution[37].
3. Si le Conseil constitutionnel décide qu’un traité ou autre accord international contrevient à la Constitution, il émet un avis concernant les mesures à prendre.
À cette fin, il a la faculté de s’autosaisir.
Article 24
1. Sont obligatoirement soumis à ratification les accords internationaux relatifs à la paix, au commerce, à la participation de la France à des organisations interétatiques et à l’état des personnes, ainsi que les accords internationaux qui engagent les finances publiques, comportent cession, échange ou adjonction de territoire ou modifient des dispositions à caractère constitutionnel ou législatif.
2. Les accords internationaux portant sur des matières à caractère réglementaire au sens de l’article [26-1] de la Constitution sont soumis à approbation par le pouvoir exécutif sans nécessité de ratification à condition de ne pas porter atteinte, directement ou indirectement, aux dispositions substantielles ou procédurales de la Constitution ou de la loi et sous réserve de pouvoir modifier ou abroger ces accords si un changement de la Constitution ou de la loi l’imposait.
L’approbation d’un accord international à caractère réglementaire est donnée par le Conseil des ministres.
3. L’existence ou l’absence d’un traité ou autre accord international ratifié, en vigueur ou non, ne fait pas intrinsèquement obstacle à l’application de la Constitution.
Toutefois, sous réserve de réciprocité, ni la Constitution, ni la loi, ni le règlement ne peuvent modifier les dispositions d’un traité dûment ratifié.
4. L’application des clauses d’un accord international à caractère seulement contractuel[38] s’entend sous réserve du principe de réciprocité[39].
5. Le Gouvernement veille à enregistrer les accords internationaux conclus par la France conformément à l’article 102 de la Charte des Nations Unies aussitôt après leur entrée en vigueur[40].
6. Le présent article n’exempte pas de l’obligation de conformité aux normes impératives du droit international général.
Section C
La loi
Article 25
1. La loi, organique ou ordinaire, est l’expression de la volonté générale de la Nation. Celle-ci l’adopte référendairement ou par ses représentants librement élus.
La loi doit satisfaire à la Constitution et au principe de l’état de Droit[41].
Elle s’applique uniformément sur l’ensemble du territoire français, sauf quand elle en dispose autrement.
2. La loi organique est soumise au régime particulier prévu au [titre XII] de la Constitution.
3. Les lois adoptées référendairement ne peuvent être modifiées ou abrogées que référendairement ou par une loi adoptée dans les mêmes conditions qu’une loi organique.
Section D
Le règlement
Article 26
1. Toute décision administrative, autre qu’une décision individuelle, qui comporte des dispositions impératives de nature générale ou catégorielle et qui n’est pas contenue dans la Constitution ou dans la loi, a, quelle que soit son appellation, le caractère d’un règlement[42] .
2. Tout règlement entre dans l’une des catégories juridiques suivantes : ordonnances émanant du Président de la République ; décrets émanant du Gouvernement ; arrêtés émanant des ministres et des collectivités territoriales ; circulaires réglementaires émanant d’une administration publique ou parapublique [43].
Le règlement n’est possible dans les domaines suivants qu’en application d’une loi habilitante expresse[44] :
a) nationalité, état civil et capacité des personnes ;
b) définition des infractions pénales et des peines correspondantes, procédure pénale et amnistie[45] ;
c) modalités d’expropriation pour cause d’utilité publique ;
d) nationalisation et privatisation des entreprises ;
e) création, organisation et fonctionnement des juridictions ou ordres de juridiction, statut des juges judiciaires, administratifs et autres et des membres de la procurature ;
f) régime d’émission, de gestion et de régulation de la monnaie ;
g) assiette, taux et modalités de recouvrement des impositions de toute nature ;
h) détermination des objectifs de l’action de l’État ;
i) définition des orientations et de la programmation des finances publiques en conformité avec l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ;
j) détermination des ressources et des charges de l’État ;
k) détermination des conditions générales de l’équilibre financier du système de sécurité sociale et fixation des objectifs de dépense correspondants compte tenu des prévisions de recettes ;
l) régime électoral des assemblées représentatives parlementaires et locales et modalités d’exercice des mandats électoraux ;
m) principes applicables aux règlements de l’Assemblée nationale et du Sénat ;
n) principes fondamentaux relatifs à la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ; à l’enseignement ; à la gestion environnementale ; au droit du travail, au droit syndical et à la sécurité sociale ; au régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales ; à l’organisation générale de la Défense nationale ;
o) statut de la fonction publique ;
p) création d’établissements publics et suppression et remaniement des établissements de ce type créés par la loi.
Article 28
En plus de de la possibilité d’adresser une pétition à toute autorité, toute personne a le droit d’attaquer devant la juridiction administrative un règlement qu’elle estime lui être préjudiciable.
Titre IV
De la République[46]
Article 29
La France est une république démocratique, sociale, laïque[47]et respectueuse du principe de l’état de Droit.
La démocratie est définie comme le gouvernement par le peuple, directement ou par ses représentants librement désignés[48].
La République est sociale en ce qu’elle-même et ses institutions sont exclusivement au service de la société et de ses membres.
Elle est laïque, à savoir neutre à l’égard de toutes les convictions et croyances, y compris religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public[49] établi par la loi.
En vertu du principe de l’état de Droit, elle rejette tout arbitraire[50], d’où qu’il vienne, et traite ce principe comme indissolublement lié au principe démocratique.
Article 30
La langue de la République est le français. Les langues autres que le français dont la pratique est liée au territoire français font partie du patrimoine de la France.
L’emblème national est le drapeau tricolore bleu, blanc, rouge.
L’hymne national est « La Marseillaise ».
La devise de la République est « Liberté, Égalité, Fraternité ».
Titre V
De l’organisation territoriale
Section A
Dispositions générales
Article 31
1. Sous réserve des dispositions de la Constitution relatives aux collectivités territoriales à statut spécial, le territoire français est divisé en communes[51], lesquelles sont regroupées en régions européennes et extraeuropéennes.
2. Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement direct du peuple français[52] et des populations intéressées.
Article 32
1. Sous réserve du [paragraphe 6] du présent article, la création d’une collectivité territoriale, la modification du statut d’une collectivité ou d’une partie de collectivité et la fusion de deux ou plusieurs collectivités ou de leurs organes se font par loi organique après avoir recueilli par référendum le consentement[53] des électeurs des collectivités intéressées.
2. Les collectivités territoriales peuvent faire l’objet de dispositions législatives et réglementaires fondées sur leurs caractéristiques et contraintes propres.
3. Les collectivités territoriales disposent du pouvoir réglementaire local correspondant à leur statut.
Elles exercent ce pouvoir par référendum local et par le canal de représentants élus.
4. Les collectivités territoriales disposent librement de leurs ressources de fonctionnement dans les conditions fixées par la loi.
Ces ressources doivent consister en majeure partie de recettes fiscales et autres ressources propres.
À tout transfert de compétences entre l’État et une collectivité territoriale doit correspondre le transfert à celle-ci de ressources équivalentes à celles précédemment consacrées à leur exercice. La loi détermine le montant des ressources dont les collectivités territoriales doivent disposer en fonction de la création, de l’extension ou de la diminution de compétences génératrice de dépenses.
L’équité financière entre collectivités territoriales est maintenue par peréquation.
5. Dans toutes les collectivités territoriales, le représentant de l’État fait respecter la Constitution et des lois, assure la préservation des intérêts nationaux et la bonne marche des services de l’État et veille au bon fonctionnement des services communaux et régionaux.
6. Les communes peuvent librement s’associer en département intercommunal afin d’exercer conjointement tout ou partie de leurs compétences administratives conformément à la Constitution, pourvu que les électeurs des communes intéressées y consentent préalablement par voie de référendum local.
Article 33
Les électeurs d’une collectivité territoriale peuvent, par voie de pétition, demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de cette collectivité d’une question de sa compétence.
Section B
Dispositions spéciales applicables à certaines collectivités territoriales
Article 34
1. La loi organique fixe notamment :
a) les compétences des collectivités territoriales à statut spécial et les règles d’organisation et de fonctionnement de ces collectivités et de leurs organes ;
b) les conditions dans lesquelles les lois et règlements nationaux leur sont applicables, y compris la possibilité pour une telle collectivité de prendre, eu égard aux nécessités locales, des mesures en faveur de sa population en matière d’accès à l’emploi, de droit d’établissement professionnel ou de protection du patrimoine foncier, et au besoin d’adapter réglementairement[54] le droit applicable ;
c) la possibilité pour une telle collectivité de participer, sous le contrôle de l’État, à l’exercice des compétences de ce dernier ;
d) les modalités de consultation d’une telle collectivité en cas de propositions ou projets de loi ou de décret comportant des dispositions qui l’intéressent particulièrement, ou en cas de ratification ou d’approbation d’engagements internationaux conclus dans les matières relevant de sa compétence ;
e) les modalités de contrôle par le Conseil d’État des actes d’une telle collectivité qui ont un caractère législatif.
Article 35
1. Les collectivités territoriales à statut spécial suivantes : Clipperton, Polynésie française, Saint Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, Terres australes et antarctiques françaises et Wallis et Futuna fonctionnent comme des régions, sous réserve des dispositions de la Constitution et de la loi organique.
2. Le statut transitoire de la Nouvelle-Calédonie est régi par l’Accord sur la Nouvelle-Calédonie, signé à Nouméa le 5 mai 1998[55], approuvé par consultation populaire organisée en Nouvelle-Calédonie le 8 novembre 1998.
La loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie détermine les modalités d’application de cet accord en attendant que la population néocalédonienne se prononce par référendum sur son statut définitif.
3. Les projets de loi gouvernementaux concernant les collectivités territoriales à statut spécial sont délibérés en consultation avec celles-ci.
Titre VI
Du pouvoir législatif
Section A
Dispositions générales
Article 36
1. Le pouvoir législatif est exercé soit par le peuple directement, conformément à l’article [8] de la Constitution, soit par le canal du Parlement, composé de l’Assemblée nationale et du Sénat.
2. L’initiative législative prend la forme de propositions de loi émanant du peuple ou du Parlement et de projets de loi gouvernementaux.
Article 37
1. L’Assemblée nationale et le Sénat sont élus au suffrage universel, au scrutin uninominal à deux tours. Ils comportent un nombre égal de membres.
Article 38
1. Les circonscriptions législatives correspondent chacune à un siège de député. Elles sont délimitées dans le cadre régional à partir des propositions formulées par les communes et conformément aux dispositions d’une loi organique.
2. Chaque circonscription correspond à dix pour cent[56] près au quotient électoral national obtenu en divisant le nombre total d’électeurs inscrits par le nombre de circonscriptions.
3. Les votes de circonscription du premier tour qui n’ont pas servi à désigner un élu sont reportés au niveau national sur la liste centrale de parti éventuellement identifiée par l’électeur sur son bulletin du premier tour.
À condition que le parti concerné ait recueilli un minimum de cinq pour cent des voix au niveau national, il est affecté un siège de député pour chaque groupe de votes de parti représentant le double du quotient électoral national défini au [paragraphe 2 du présent article], cela dans l’ordre des candidats figurant la liste centrale de parti[57].
Article 39
1. Chaque région forme une seule circonscription sénatoriale et élit le nombre de sénateurs proportionnel au nombre des électeurs inscrits sur les listes électorales correspondantes.
2. Les votes de circonscription du premier tour qui n’ont pas servi à désigner un élu sont reportés au niveau régional sur la liste centrale de parti désignée par l’électeur sur son bulletin du premier tour.
Article 40
1. Chaque assemblée élit pour la durée de la législature, dans les conditions fixées par son règlement intérieur, une commission générale et une commission des affaires européennes ainsi que les commissions spéciales et les commissions d’enquête qu’elle juge appropriées.
2. Chaque assemblée adopte son règlement intérieur en se conformant à la Constitution et aux lois organiques.
Article 41
Le régime des sessions de l’Assemblée nationale et du Sénat est régi par loi organique.
Article 42
1. Sous réserve du [paragraphe 2 du présent article], les séances des deux assemblées sont publiques et le compte rendu intégral des débats est publié officiellement.
2. Chaque assemblée siège en comité secret à la demande du Premier ministre ou si elle en décide ainsi à la majorité absolue de ses membres.
Article 43
Chaque assemblée fixe son ordre du jour en consultation avec le Gouvernement. En cas de désaccord entre l’assemblée concernée et le Gouvernement, l’ordre du jour est fixé par l’assemblée à la majorité absolue des membres la composant.
Article 44
1. Les fonctions de parlementaire sont incompatibles avec d’autres mandats publics, activités professionnelles ou activités assimilées, rémunérés ou non, sauf dispositions différentes de la loi organique.
2. Le droit de vote des parlementaires est personnel[58]. Tout mandat impératif est nul[59].
3. Nul parlementaire ne peut recevoir délégation de vote de plus d’un autre parlementaire.
4. Les parlementaires ne peuvent pas être poursuivis, recherchés, arrêtés, détenus ou jugés à l’occasion des opinions ou votes émis par eux dans l’exercice de leurs fonctions.
Aucun parlementaire ne peut faire l’objet d’une quelconque mesure privative ou restrictive de liberté sans l’autorisation du bureau de l’assemblée dont il fait partie, sauf flagrant délit ou condamnation définitive.
5. Les mesures privatives ou restrictives de liberté visant un parlementaire sont suspendues pour la durée de la session sur demande de l’assemblée dont il fait partie.
6. Le pouvoir disciplinaire est exercé par chacune des deux assemblées conformément à son règlement intérieur.
Section B
L’Assemblée nationale
Article 45
1. L’Assemblée nationale adopte la loi, expression de la volonté générale de la Nation, et contrôle le Gouvernement.
2. Elle peut censurer le Gouvernement, le Premier ministre ou un autre membre du Gouvernement[60].
La motion de censure est déposée par un dixième au moins des députés. Elle est réputée adoptée si la majorité absolue des députés composant l’Assemblée se prononcent en sa faveur.
Le vote a lieu quarante-huit heures au minimum après le dépôt de la motion. Seuls sont recensés les votes favorables à celle-ci.
Article 46
Chaque député se tient pour le représentant de la Nation tout entière[61].
Section C
Le Sénat
Article 47
1. Le Sénat représente les régions au sein du Parlement.
2. Le Sénat participe à l’adoption de la loi. À ce titre, il examine plus particulièrement sous l’angle social, économique et environnemental[62], avec droit d’amendement, les propositions et projets de loi avant adoption définitive par l’Assemblée nationale.
3. Le Sénat contrôle l’action du Gouvernement, avec plein pouvoir d’enquête et de recommandation mais sans pouvoir de censure.
4. Le Sénat ne peut pas être dissous.
Article 48
Chaque sénateur se tient le représentant de l’ensemble des régions.
Section D
La procédure législative parlementaire
Article 49
1. Les propositions de loi parlementaires et les projets de loi gouvernementaux peuvent être indifféremment déposés à l’Assemblée nationale ou au Sénat.
2. Ces propositions et projets de loi sont accompagnés d’un état d’incidences financières (dépenses et recettes)[63].
Une proposition de loi ou d’amendement parlementaire signifiant une diminution des ressources publiques ou une augmentation de la charge publique n’est recevable qu’avec l’accord du Gouvernement.
3. Les projets de loi gouvernementaux sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État et déposés indifféremment à l’Assemblée nationale ou au Sénat, sauf que les projets de loi affectant le statut ou l’organisation des collectivités territoriales sont soumis d’abord au Sénat.
4. Si le président de l’assemblée saisie d’une proposition ou d’un projet de loi estime que le texte contrevient à la Constitution ou à la loi organique, l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée concernée nécessite l’approbation de la majorité absolue des membres la composant. En cas de désaccord entre l’assemblée et le Gouvernement, le président de l’assemblée ou le Premier ministre peuvent saisir le Conseil constitutionnel ; celui-ci statue dans le délai de huit jours.
Article 50
1. Les propositions ou projets de loi, y compris ceux résultant d’une initiative citoyenne, sont remis pour examen à la commission compétente de l’assemblée intéressée ou, le cas échéant, à une commission spéciale.
2. Tout projet de loi d’initiative citoyenne déposé au Parlement doit, le cas échéant, être examiné en même temps que les propositions de loi parlementaires et les projets de lois gouvernementaux connexes.
3. Si, après deux lectures, l’Assemblée nationale et le Sénat ne sont pas parvenus à s’entendre sur un texte, une commission mixte des deux assemblées est constituée. L’Assemblée nationale adopte définitivement la loi en troisième lecture compte tenu des résultats des travaux de cette commission[64].
4. Sauf pour les propositions et projets de loi organique, le Gouvernement peut demander l’application de la procédure accélérée. Avec l’accord de la conférence des présidents de l’assemblée intéressée, l’examen de la proposition ou du projet de loi peut se faire en une seule lecture.
Article 51
1. Sauf quand elles adoptent une loi ou un amendement, ce qu’elles font directement, les assemblées parlementaires procèdent par voie de résolution.
2. Sont irrecevables et ne peuvent être inscrites à l’ordre du jour les propositions de résolution dont le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet pourrait engager la responsabilité internationale de la France ou qu’elles empiètent sur les attributions du pouvoir exécutif. Le Conseil constitutionnel se prononce sur les cas litigieux à la demande du Gouvernement ou de l’assemblée concernée[65].
Article 52
1. En cas de dissolution de l’Assemblée nationale, les élections générales ont lieu vingt jours au moins et quarante jours au plus après la dissolution.
2. L’Assemblée nationale se réunit de plein droit le deuxième jeudi qui suit son élection ; si cette réunion a lieu en dehors de la période prévue pour la session ordinaire, une session est ouverte de droit pour une durée de quinze jours.
3. Il ne peut être procédé à une nouvelle dissolution dans l’année qui suit les élections générales sauf accord de la majorité absolue des députés.
Titre VII
Du pouvoir exécutif
Section A
La Présidence de la République
Article 53
1. La Présidence de la République est la branche du pouvoir exécutif chargée de veiller au respect de la Constitution et des traités, au maintien de l’indépendance et de la souveraineté nationales et à la continuité de l’État et en général au fonctionnement régulier des pouvoirs publics[66].
2. Le Président de la République[67] exerce son mandat au nom de tous les citoyens[68]. Ses fonctions sont incompatibles avec l’exercice d’autres mandats publics, activités professionnelles ou activités assimilées, rémunérés ou non, sauf dans les conditions prévues par la loi organique.
Article 54
1. Le Président de la République est élu au suffrage universel direct pour un mandat de sept ans non renouvelable consécutivement[69].
2. Tout électeur inscrit sur une liste électorale peut se porter candidat à la présidence de la République à condition que sa candidature soit validée par un parti politique représenté en tant que tel au Parlement ou par cent mille électeurs répartis sur un dixième au moins des circonscriptions législatives[70].
3. L’élection du Président de la République a lieu vingt jours au moins et quarante[71] jours au plus avant l’expiration des pouvoirs du président en exercice.
Le scrutin est ouvert sur convocation du Gouvernement.
4. L’élection du Président de la République se fait au scrutin uninominal à deux tours[72].
Le deuxième tour, ouvert aux deux candidats qui ont obtenu le plus de voix lors du premier, a lieu le quatorzième jour suivant celui-ci.
Article 55
Le Président de la République :
a) préside, sans voter, le Conseil des ministres. Il peut se faire remplacer dans cette fonction par le Premier ministre ou un autre membre du Gouvernement ;
b) nomme le Premier ministre, reçoit sa démission et peut mettre fin à ses fonctions, cela sauf opposition de l’Assemblée nationale à la majorité absolue des députés la composant[73] ;
c) sur proposition du Premier ministre, nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions ;
d) promulgue les lois dans les quinze jours qui suivent la transmission au Gouvernement de la loi définitivement adoptée, sauf quand elle est déférée au Conseil constitutionnel. Il peut, avant l’expiration de ce délai, demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles qui ne peut pas être refusée ;
e) peut, après consultation du Premier ministre et des présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, prononcer la dissolution de l’Assemblée nationale ;
f) négocie de concert[74] avec le Gouvernement les accords internationaux soumis à ratification et émet l’instrument de ratification correspondant à la loi de ratification ;
g) soumet au référendum les propositions ou projets de loi remplissant les conditions prévues à cet effet dans la Constitution ;
h) signe les décrets délibérés en Conseil des ministres ;
i) est chef des armées et préside les organes supérieurs de la Défense nationale ;
j) accrédite les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires auprès des puissances étrangères et reçoit les accréditations des ambassadeurs et envoyés extraordinaires de ces puissances ;
k) sur proposition du Premier ministre et sous réserve des autres dispositions de la Constitution, nomme aux emplois civils et militaires de l’État ;
l) a le pouvoir de faire grâce individuellement.
2. Les décisions écrites du Président de la République revêtent la forme d’ordonnances.
Sous réserve de l’article [57] de la Constitution, ces ordonnances sont contresignées par le Premier ministre et par les ministres chargés de leur exécution.
Article 56
Le Président de la République communique avec le Parlement par des messages qui sont lus simultanément à l’Assemblée nationale et au Sénat[75].
Ces messages peuvent donner lieu, hors sa présence, à un débat qui ne fait pas l’objet d’un vote.
Hors session, les assemblées parlementaires sont réunies spécialement à l’effet du présent article.
Article 57[76]
1. Lorsque les institutions constitutionnelles, l’indépendance de la Nation, l’intégrité du territoire français ou l’exécution des engagements internationaux de la France sont menacés d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend, après consultation officielle du Premier ministre et des Présidents des assemblées, les mesures exigées par les circonstances.
2. Les mesures prises en vertu du [paragraphe précédent] ont pour objet de redonner dès que possible aux pouvoirs publics constitutionnels les moyens d’accomplir leur mission.
3. Le Président de la République en informe la Nation par un message.
4. Le Parlement se réunit de plein droit.
5. Le Conseil constitutionnel est tenu informé.
6. L’Assemblée nationale ne peut pas être dissoute pendant l’exercice des pouvoirs exceptionnels.
7. À partir du trente-et-unième jour d’exercice des pouvoirs exceptionnels, le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés, soixante sénateurs ou l’organisme directeur de l’organe citoyen de contrôle visé au [titre XIII] de la Constitution peuvent saisir le Conseil constitutionnel pour vérifier que les conditions énoncées au [paragraphe 1 du présent article] sont toujours réunies.
Le Conseil se prononce dans les plus brefs délais par un avis public.
8. À partir du soixante-et-unième jour d’exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut procéder de plein droit à cet examen.
Article 58
Le Président de la République en exercice ne peut faire l’objet d’aucune procédure coercitive policière, administrative ou judiciaire. Les délais de prescription ou de forclusion éventuellement applicables à de telles procédures sont suspendus jusqu’à l’expiration du délai d’un mois suivant la cessation des fonctions. À cette date, le Président de la République redevient passible des procédures ordinaires sous réserve [l’article 79] de la Constitution.
Article 59[77]
1. L’Assemblée nationale peut décider de soumettre au peuple la proposition de rappeler le Président de la République.
2. Cette décision, qui doit être motivée, est adoptée par l’Assemblée nationale à la majorité absolue des députés la composant, à bulletins secrets, sans possibilité de délégation de vote.
Seuls sont recensés les votes favorables à la décision.
3. En attendant le résultat du référendum, l’Assemblée nationale peut suspendre le Président de la République de ses fonctions dans les conditions visées au [paragraphe 2] du présent article.
Article 60
Le rappel du Président de la République en application de l’[article 59] de la Constitution prend effet à la date de l’annonce officielle des résultats du référendum correspondant par le Conseil constitutionnel.
Article 61
En cas de vacance ou d’empêchement constaté par le Conseil constitutionnel saisi par le Gouvernement[78], les fonctions du Président de la République sont provisoirement exercées par le Président du Sénat et, si celui-ci est lui-même empêché d’exercer ses fonctions, par le Premier ministre en Conseil des ministres.
Section B
Le Gouvernement
Article 62
1. Le Gouvernement est la branche du pouvoir exécutif chargée de mettre en œuvre la politique décidée par la Nation.
2. Les membres du Gouvernement sont le Premier ministre, les ministres, les ministres adjoints et, éventuellement, les secrétaires d’État[79].
3. Les décrets et autres décisions collectives du Gouvernement sont pris en Conseil des ministres par consensus ou à la majorité des suffrages exprimés. Le Conseil se réunit une fois par semaine au moins, sous la présidence du Président de la République.
En cas de partage des voix, la voix du Premier ministre compte double.
4. Le Gouvernement est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues dans la Constitution.
5. Le Gouvernement exerce le pouvoir réglementaire et dispose de l’administration civile et militaire et, sous réserve de l’article [55-i] de la Constitution, de la force armée.
Article 63
1. Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par décret spécial, pendant un délai limité, des mesures relevant normalement de la loi[80].
2. Les décrets spéciaux sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État et requièrent l’accord du Président de la République. Ils entrent en vigueur dès leur publication et deviennent caducs si un projet de loi d’approbation n’est pas déposé au Parlement dans le délai fixé par la loi d’habilitation.
3. À l’expiration du délai mentionné au [paragraphe 1 du présent article], les décrets spéciaux ne peuvent plus être modifiés que par la loi.
Article 64
1. La décision de faire intervenir des forces armées ne peut être prise qu’en cas de légitime défense, individuelle ou collective[81], ou dans les conditions prévues par le droit international.
2. En cas d’intervention en légitime défense, le Gouvernement informe officiellement le Parlement, dans le délai de vingt-quatre heures, par le canal des commissions générales, du début de l’intervention et des objectifs poursuivis.
L’intervention ne peut pas durer plus de trois mois sauf autorisation de l’Assemblée nationale. Si celle-ci n’est pas en session à l’expiration de ce délai, elle se prononce à l’ouverture de la session suivante, sauf tenue d’une session extraordinaire à la demande du Gouvernement ou de la majorité des députés composant l’Assemblée.
3. Hormis le cas de légitime défense, le Gouvernement doit obtenir l’approbation préalable de l’Assemblée nationale pour tout emploi de la force armée en territoire étranger.
Article 65
Devant l’une ou l’autre assemblée, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d’un groupe parlementaire, faire sur un sujet déterminé une déclaration qui donne lieu à débat et, avec son accord, à un vote sans engager sa responsabilité.
Article 66
1. Le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement. Il peut déléguer une partie de ses pouvoirs à d’autres membres du Gouvernement.
2. Le Premier ministre propose pour nomination au Président de la République la liste des membres du Gouvernement.
Le Premier ministre peut convoquer des conseils de cabinet réunissant tous les ministres ou certains d’entre eux.
3. Il supplée le Président de la République sur sa délégation expresse pour la présidence des conseils et comités visés à l’article [55], et dans le cas visé à l’article [61] de la Constitution[82].
4. Lorsque l’Assemblée nationale adopte une motion de censure visant le Gouvernement, le Premier ministre remet la démission du Gouvernement au Président de la République.
5. Les actes du Premier ministre sont contresignés par les ministres chargés de leur exécution.
Article 67
1. Le Premier ministre nouvellement nommé engage devant l’Assemblée nationale, aussitôt que possible après son entrée en fonction, la responsabilité du Gouvernement sur son programme approuvé par le Conseil des ministres.
2. Le Premier ministre peut, sur décision du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi ou d’une déclaration de politique générale approuvés par le Conseil des ministres[83].
Dans ce cas, le projet est réputé adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues [au paragraphe précédent].
3. Le Premier ministre peut demander au Sénat d’approuver une déclaration de politique générale.
Article 68
Lorsque l’Assemblée nationale adopte une motion de censure visant le Premier ministre, celui-ci remet sa démission au Président de la République.
La démission du Premier ministre entraîne celle du Gouvernement sauf si le Président de la République nomme un nouveau Premier ministre.
Article 69
Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice d’autres mandats publics, activités professionnelles ou activités assimilées, rémunérés ou non, sauf dans les conditions prévues par la loi organique.
Article 70
Les membres du Gouvernement ont accès en permanence aux deux assemblées parlementaires et sont entendus par elles quand ils le demandent. Ils peuvent se faire assister au Parlement par des commissaires du Gouvernement.
Article 71
Les membres du Gouvernement répondent des infractions pénales commises dans l’exercice de leurs fonctions conformément à l’article [79] de la Constitution.
Article 72
Lorsque l’Assemblée nationale adopte une motion de censure visant un membre du Gouvernement autre que le Premier ministre, le membre du Gouvernement ainsi censuré remet sa démission au Président de la République par le canal du Premier ministre.
Titre VIII
Du système juridictionnel
Section A
Ordres de juridiction
Article 73
1. Le système juridictionnel comprend quatre ordres de juridiction autonomes, à savoir : le Conseil constitutionnel, le pouvoir judiciaire[84], l’autorité juridictionnelle administrative et la Cour des comptes, plus le tribunal des conflits.
2. Le Tribunal des conflits, composé paritairement d’un nombre égal de représentants du pouvoir judiciaire et de l’autorité juridictionnelle administrative, tranche les éventuels conflits de compétence impliquant ces deux ordres de juridiction.
3. La Procurature représente le Gouvernement auprès des juridictions du système juridictionnel. Ses fonctions, ses responsabilités et le statut de ses membres sont fixés par loi organique.
Section B
Le Conseil constitutionnel
Article 74
1. Le Conseil constitutionnel est l’organe de contrôle constitutionnel. Dans les conditions fixées par la Constitution, il remplit les fonctions suivantes :
– contrôler la constitutionnalité des projets de loi et éventuellement des lois en vigueur ;
– veiller à la régularité des élections nationales, statuer sur les réclamations connexes et proclamer les résultats des scrutins ;
– émettre un avis sur les questions à caractère constitutionnel qui lui sont soumises par le Président de la République, par le Gouvernement, par un minimum de 60 parlementaires (députés ou sénateurs) ou par l’organisme directeur de l’organe citoyen de contrôle visé au titre [XIII] de la Constitution ;
– remplir les autres fonctions que lui assigne la Constitution.
Article 75
1. Le Conseil constitutionnel comprend quinze membres. Cinq membres sont désignés par le Président de la République sur proposition[85], cinq par l’Assemblée nationale, trois par le Sénat, deux par l’organe citoyen de contrôle[86].
2. Le Conseil constitutionnel se renouvelle par tiers tous les trois ans. Les sortants sont tirés au sort et leurs remplaçants désignés de manière à maintenir la répartition prévue au [paragraphe 1] du présent article.
4. Le Conseil élit son président lors de chaque renouvellement partiel. En cas de partage, la voix du Président du Conseil constitutionnel compte double.
Article 76
Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours. Sous réserve de l’article [9-3] de la Constitution, elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles.
Section C
Le pouvoir judiciaire
Article 77
1. Le pouvoir judiciaire[87] est juge des infractions au droit pénal, de la régularité des actes de l’état civil et des différends de droit privé entre personnes physiques ou juridiques.
2. Le pouvoir judiciaire comprend des juridictions de première instance, des juridictions d’appel, la cour de cassation, ainsi que les juridictions spécialisées éventuellement instituées par la Constitution ou la loi organique.
Article 78
1. Le Conseil supérieur du pouvoir judiciaire, présidé par le premier président de la Cour de cassation, comprend en outre six juges, un conseiller d’État élu par le Conseil d’État en assemblée générale, un avocat, et six personnalités qualifiées ne faisant partie ni du Parlement, ni du Gouvernement, ni du pouvoir judiciaire, ni de l’autorité juridictionnelle administrative, lesquelles sont désignées par l’organe citoyen de contrôle visé au titre [XIII] de la Constitution.
2. Le Conseil supérieur du pouvoir judiciaire :
a) propose les nominations de conseiller à la Cour de cassation, de premier président de cour d’appel et de président de tribunal de grande instance. Les autres juges sont nommés sur son avis conforme ;
b) statue comme conseil de discipline des juges ;
c) peut être saisi par un justiciable de tout dysfonctionnement du pouvoir judiciaire préjudiciable à l’intéressé ;
d) donne son avis au Président de la République et au Gouvernement sur toute question concernant l’organisation et le fonctionnement du pouvoir judiciaire.
Article 79
1. La Cour de justice de la République, juridiction spécialisée du pouvoir judiciaire, juge les anciens présidents de la République et les membres ou anciens membres du Gouvernement accusés d’infractions pénales commises alors qu’ils sont ou étaient en fonction[88].
2. La Cour de justice de la République comprend quinze juges : huit parlementaires élus en nombre égal par l’Assemblée nationale et par le Sénat, dans leur sein, après chaque renouvellement général de ces assemblées ; quatre citoyens désignés par l’organe citoyen de contrôle visé au [titre XIII] de la Constitution ; trois conseillers à la Cour de cassation, dont l’un préside la Cour de justice de la République.
3. La Cour de justice de la République comprend une formation de première instance, composée d’un juge parlementaire, d’un juge citoyen et d’un juge conseiller à la Cour de cassation, président. Les appels sont jugés en en cour plénière[89].
Les arrêts de la Cour de justice de la République sont passibles de cassation par la Cour de cassation.
Section D
L’autorité juridictionnelle administrative
Article 80
1. L’autorité juridictionnelle administrative[90] juge les différends entre personnes physiques ou juridiques, d’une part, et l’État, représenté par l’organisme public concerné, d’autre part. Elle veille à un juste équilibre entre les intérêts des particuliers et ceux de la collectivité.
2. L’autorité juridictionnelle administrative comprend les tribunaux administratifs ordinaires, les tribunaux administratifs spécialisés, les cours d’appel administratives et le Conseil d’État en sa qualité de cour de cassation administrative.
3. Le Conseil d’État remplit la fonction de conseil supérieur de l’autorité juridictionnelle administrative et assure à ce titre la totale indépendance fonctionnelle des juges administratifs en particulier par rapport aux organes et agents de l’administration.
Quand le Conseil d’État siège en qualité de conseil supérieur de l’autorité juridictionnelle administrative, il lui est adjoint un conseiller de la Cour de cassation[91].
4. Sauf dans les cas prévus par la loi, les justiciables peuvent se présenter en personne devant la juridiction administrative de première instance ou s’y faire représenter par toute personne de leur choix[92].
5. Tout requérant qui obtient gain de cause en dernier ressort devant la juridiction administrative a droit au remboursement de ses frais de justice dans la mesure jugée raisonnable par la juridiction concernée.
Article 81
1. Les juges administratifs sont nommés par le Président de la République en Conseil des ministres, sur proposition du Gouvernement et avis du Conseil d’État.
2. Le Président du Conseil d’État est nommé en Conseil des ministres par le Président de la République sur proposition du Gouvernement[93].
Section E
La Cour des comptes
Article 82
1. La Cour des comptes, juridiction administrative spéciale :
– contrôle les comptes des administrations publiques et parapubliques en s’assurant qu’ils sont réguliers et sincères et exposent fidèlement le résultat de la gestion de ces administrations, l’état de leur patrimoine et leur situation financière ;
– contrôle les états de patrimoine qui lui sont soumis en application de l’article [13] de la Constitution ;
– rend son avis sur les questions qui lui sont soumises par l’une des deux assemblées parlementaires ou par le Gouvernement[94] ;
–établit des rapports périodiques et des rapports spéciaux à l’adresse du Parlement, du Gouvernement et des autres autorités publiques et publie ces rapports comme elle le juge approprié[95].
2. La Cour des comptes comprend des chambres centrales et une chambre régionale par région.
3. Les conseillers de la Cour des comptes sont nommés par le Président de la République en Conseil des ministres, sur proposition du Gouvernement et avis du Conseil d’État.
Il est adjoint à chaque chambre de la Cour des comptes un conseiller citoyen désigné par l’organe citoyen de contrôle visé au titre [XIII] de la Constitution.
4. Il peut être appelé des arrêts des chambres centrales et régionales de la Cour des comptes devant la Cour plénière. Les arrêts de la Cour ne sont pas sujets à cassation[96].
Titre X
De l’Union européenne
Article 83
La France est membre de l’Union européenne dans les conditions fixées par les traités de l’Union régulièrement ratifiés et entrés en vigueur.
Article 84
Le Gouvernement communique dans les plus brefs délais à l’Assemblée nationale et au Sénat les projets d’acte de l’Union européenne qui auraient pour effet de modifier une loi française ou son application[97].
Article 85
1. L’Assemblée nationale peut émettre, par voie de résolution, un avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte européen au principe de subsidiarité[98].
Cet avis est communiqué par le Gouvernement aux autorités compétentes de l’Union européenne.
2. L’Assemblée nationale peut décider, à la majorité des députés la composant, qu’il y a lieu à recours contre un acte de l’Union européenne pour violation du principe de subsidiarité. Le recours est formé dès que possible par le Gouvernement auprès la Cour de justice de l’Union européenne.
Titre X
De la coopération internationale et de la Francophonie
Article 86
La République coopère au progrès commun avec tous les États et tous les peuples, en particulier avec ceux faisant partie de l’Union européenne et de la Francophonie.
Titre XI
De la loi organique
Section A
Régime de la loi organique
Article 87
La proposition ou le projet de loi organique émane de citoyens agissant conformément à l’article [8] de la Constitution, de soixante députés ou de soixante sénateurs ou du Gouvernement en Conseil des ministres.
Article 88
1. Les propositions et projets de loi organique sont, dès leur dépôt au Parlement, soumis au Conseil constitutionnel pour contrôle préalable de constitutionnalité.
2. Sous réserve de l’article [8] de la Constitution :
a) les lois organiques votées par le Parlement requièrent pour leur adoption la majorité absolue des membres composant respectivement l’Assemblée nationale et le Sénat ;
b) quand le Conseil constitutionnel a déclaré la proposition ou le projet non conforme à la Constitution, la procédure législative est suspendue en attendant modification appropriée du texte pertinent ou de la Constitution.
Section B
Lois organiques à adopter en priorité
Article 89
Dès que possible après l’entrée vigueur de la Constitution, sont, en priorité, révisées ou mises en place les lois organiques relatives aux objets suivants :
– émission, gestion et régulation de la monnaie ;
– nationalité ;
– conditions de participation des étrangers aux élections communales ;
– procédures d’initiative citoyenne et de référendum ;
– modalités d’exercice du droit de pétition ;
– pouvoir réglementaire local ;
– système de péréquation visant à maintenir l’équité financière entre les collectivités territoriales ;
– régime de compatibilité des mandats publics avec d’autres mandats ou activités ; non-reconductibilité des mandats ; modalités d’exercice collégial des mandats électoraux ;
– redditionalité des élus et des membres du pouvoir exécutif ;
– modalités de l’élection spéciale visant à remplacer un élu ;
– modalités de délimitation des circonscriptions électorales et de prise en compte des votes de circonscription non effectifs par report sur une liste centrale ou régionale de parti ;
– fonctionnement de l’Assemblée nationale et du Sénat, y compris les principes applicables à leur règlement et à la fixation de leur ordre du jour ;
– organisation des candidatures et de l’élection à la Présidence de la République ;
– organisation et fonctionnement du Conseil constitutionnel ;
– organisation et fonctionnement du pouvoir judiciaire et du Conseil supérieur du pouvoir judiciaire ;
– organisation et fonctionnement de la Cour de justice de la République ;
– organisation et fonctionnement de l’autorité juridictionnelle administrative et du Conseil d’État agissant en sa qualité de conseil supérieur de l’autorité juridictionnelle administrative ;
– organisation et fonctionnement de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes.
Titre XI
De l’application et de la révision de la Constitution
Section A
Responsabilité des citoyens
Article 90
La Constitution est confiée à tous les citoyens pour veiller à son respect en tant que loi fondamentale de la République et pour contribuer individuellement et collectivement au développement de la démocratie et de l’état de Droit[99].
Section B
Contrôle de constitutionnalité
Article 91
1. Les lois sont soumises au contrôle du Conseil constitutionnel dans les cas spécifiquement prévus par la Constitution ou, avant promulgation, sur demande du Président de la République, du Premier ministre, du Président de l’Assemblée nationale, du Président du Sénat ou de soixante députés ou soixante sénateurs.
2. Les lois directement adoptées par le peuple, souverain constituant et législateur, ne sont pas soumises au contrôle constitutionnel[100].
3. Dans le cas prévu au paragraphe précédent, le Conseil constitutionnel statue dans le délai d’un mois. En cas d’urgence et à la demande du Gouvernement, le délai est ramené à huit jours.
La saisine du Conseil constitutionnel suspend le délai de promulgation.
Article 92
1. Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, la Cour de cassation ou, selon le cas, le Conseil d’État peuvent décider de renvoyer cette question au Conseil constitutionnel en tant que question prioritaire de constitutionnalité.
2. Le Conseil constitutionnel se prononce dans le délai maximal de trois mois.
Article 93
1. Une disposition législative déclarée inconstitutionnelle suite au renvoi au Conseil constitutionnel d’une question prioritaire de constitutionnalité conformément à l’article [92] de la Constitution est réputée abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou de la date ultérieure fixée dans cette décision.
2. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause.
Section C
Révision de la Constitution
Article 94
La révision de la Constitution est exclusivement d’initiative citoyenne, au moyen de la procédure visée à l’article [8] de la Constitution[101].
Article 95
1. La proposition de révision de la Constitution doit être compatible avec la forme démocratique et républicaine du gouvernement.
2. Elle ne peut avoir pour effet de rétablir la peine de mort.
3. Toute révision de l’article [35-2], relatif à la Nouvelle-Calédonie, exige l’approbation préalable de la population néocalédonienne par voie de référendum.
Titre XIII
De l’organe citoyen de contrôle du fonctionnement des institutions
Article 96
Les électeurs inscrits sur les listes électorales se constituent, dès que possible après l’entrée en vigueur de la Constitution, en organe citoyen de contrôle sous la forme d’une association placée sous le régime de la loi de 1901[102] relative au contrat d’association.
Article 97
1. L’organe citoyen de contrôle se donnera le nom qu’il jugera approprié, adoptera librement ses statuts en se conformant à la Constitution et à la loi et opérera en toute indépendance par rapport aux pouvoirs constitutionnels sous les conditions suivantes :
a) L’organe citoyen de contrôle surveillera le fonctionnement des institutions publiques et celui des organismes privés dont l’activité présente un intérêt général, communiquera ses observations et recommandations à qui de droit, et aidera les citoyens à mettre en œuvre les procédures de la démocratie active ;
b) Les organismes collégiaux de l’organe citoyen seront composés par tirage au sort parmi ses membres volontaires ;
c) L’organe citoyen désignera ;
– le Défenseur des droits conformément à l’article [20-1] de la Constitution ;
– les membres du Conseil constitutionnel, du Conseil supérieur du pouvoir judiciaire, de la Cour de justice de la République et de la Cour des comptes qui lui sont attribués par les articles [75-1, 78-1, 79-2 et 82-3-2], respectivement, de la Constitution ;
d) Il publiera un rapport d’activité annuel sur ses activités.
2. Le financement de l’organe citoyen de contrôle sera assuré uniquement par ses membres, sous la forme de cotisations ou de contributions personnelles ou collectives[103]. Les comptes de l’association seront régulièrement publiés par le canal du système officiel de cyberconsultation et de cybervote.
NOTES
[1] Pour la constitution du 4 octobre 1958 à jour de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, texte actuellement en vigueur qui a servi de base au présent avant-projet, voir : <http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/texte-integral-de-la-constitution-du-4-octobre-1958-en-vigueur.5074.html>.
[2] Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 : voir <http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/declaration-des-droits-de-l-homme-et-du-citoyen-de-1789.5076.html>.
Pour les procès-verbaux de séance des états généraux, du tiers état, de l’Assemblée nationale et des organes législatifs qui leur ont succédé à partir du 5 mai 1789, voir :
<http://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k495230/f557.image.langFR.swfv> (Archives parlementaires françaises de 1787 à 1860).
[3] Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : voir <http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/preambule-de-la-constitution-du-27-octobre-1946.5077.html>.
[4] Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948, voir :
<http://www.un.org/fr/documents/udhr/>.
[5] Les principaux instruments des droits fondamentaux ratifiés par la France qui se rattachent directement à la Déclaration universelle des droits de l’homme sont le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (< http://www.ohchr.org/fr/professionalinterest/pages/ccpr.aspx>), le Pacte international relatif aux droits économiques et sociaux (<http://www.ohchr.org/FR/ProfessionalInterest/Pages/CESCR.aspx>) et la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (http://conventions.coe.int/treaty/fr/treaties/html/005.htm).
L’expression droits fondamentaux remplace ici l’expression traditionnelle droits de l’homme, devenue délicate à utiliser dans le contexte sociétal actuel malgré tous les bons arguments étymologiques invocables. L’expression droits de l’homme est d’ailleurs difficilement maniable, comme en témoignent les expressions malheureuses du genre « droits de l’homme de la femme » (sic) qui fourmillent encore sur l’Internet. On dira que l’expression droits fondamentaux de la femme pose le même problème conceptuel : du moins se lit-elle sans haut-le-corps et se comprend-elle plus spontanément dans son sens naturel de droits fondamentaux dans leur application par rapport à la condition féminine.
[6] « Femmes ou hommes » et pas « hommes ou femmes », pour une évidente raison de logique terminologique. L’ordre alphabétique s’impose dans les situations de ce genre (autre exemple notable : l’ordre alphabétique des pays pratiqué en contexte international).
À ce propos, le traitement des titres fonctionnels dans le présent avant-projet appelle une explication plus générale.
Comme on le sait, en français le genre grammatical tient à l’étymologie et non à la biologie : en gros, le genre des mots français découle pour une large part du genre des mots correspondants en latin – qui n’est pas davantage biologique qu’en français (contrairement au cas notoire de l’anglais).
Pour des raisons de politique compréhensibles, dont il faut du reste reconnaître l’efficacité pratique, des partisans du principe de l’égalité absolue des sexes (également l’un des principes de base du présent avant-projet) jugent nécessaire de féminiser les titres fonctionnels chaque fois que l’occasion s’en présente, afin de bien faire sentir que telle ou telle fonction est ou pourrait être effectivement exercée par une femme.
Lorsque le titulaire de la fonction est une femme, on peut féminiser le titre en vertu d’un usage désormais répandu qui tend à prendre la valeur d’une règle de courtoisie : la Première Ministre Thatcher, la Présidente Johnson Sirleaf. Sauf quand l’intéressée refuse ce traitement, ce qui arrive.
Par contre, lorsque le titre fonctionnel apparaît dans un contexte général ou abstrait, il est bon d’avoir à l’esprit la réalité de base du genre grammatical en françaisfrançais (non biologique) et de traiter le masculin grammatical pour ce à quoi il correspond dans la vie réelle : un neutre biologique – même si tous les grammairiens n’acceptent pas cette assimilation du masculin formel à un neutre et préfèrent (cas de l’Académie française) parler de genre marqué – le féminin – et de genre non marqué – le masculin.
Procéder autrement implique des lourdeurs de style, et même de pensée, insupportables que le caractère essentiellement grammatical du genre permet justement d’éviter en français – l’anglais, lui, étant coincé par la nécessité inextricable de choisir entre des he, she, it, her, his et its, tous biologiques, et se voyant donc obligé de cumuler les formes féminine et masculine sous peine de sexisme (ex. : The customer shall present her/his receipt), ou de recourir systématiquement à la forme passive, autre cause de lourdeur (ex. : A receipt should be presented by the customer).
En conclusion : les titres fonctionnels employés au masculin dans le présent avant-projet et les pronoms qui s’y rattachent sont assimilés dans l’avant-projet à des neutres biologiques. Nul ne doute aujourd’hui en France que le Président de la République puisse être une présidente et le Défenseur des droits une défenseure.
L’affirmation du caractère inconstitutionnel des pratiques religieuses contrevenant au principe de l’égalité en droits dans la sphère publique s’appuie sur l’article 10 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen :
« Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la Loi. »
Ce principe constitutionnel, repris de manière encore plus explicite à l’article 29 de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, est à relier au premier alinéa de l’avant-projet d’article [29], qu’il sous-tend.
(NB : La constitution n’a pas à traiter des conséquences pénales qui peuvent par ailleurs s’attacher à de telles pratiques.)
À propos de l’ordre public, on reprendra ici la note correspondante de l’avant-projet de Constitution de la Confédération européenne présenté par 1789PLUS sous <http://www.1789plus.org/EUROCONSTITUTION-Av.-projetCoord.prov.htm>) :
« A) La notion d’ordre public est difficile à cerner. Pour commencer, il ne s’agit pas seulement ni même surtout du maintien de l’ordre dans les lieux publics. Les anglophones parlent souvent de public Policy, et dans le contexte international, s’en remettent à l’expression française ou à son équivalent anglais littéral : public order. Saint-Simon (le duc et pair) évoquait l’ordre social dans un sens voisin ; il est notable qu’à propos du projet de loi français interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public, le ministre français de la Justice a utilisé (le 6 juillet 2010) cette expression ordre public social qui désigne toutefois dans l’usage moderne les grandes normes applicables aux relations du travail plutôt que les relations entre membres de la société (<http://www.assemblee-nationale.fr/13/cri/2009-2010-extra/20101010.asp>)
« Cette difficulté de définition n’empêche pas le principe de l’ordre public d’exister et même de jouer un rôle crucial dans toute société humaine. Il est remarquable qu’il figure dans les principaux instruments des droits fondamentaux, à savoir à l’article 29-2 de la Déclaration universelle des droits de l’homme […], dans les Pactes internationaux relatifs aux droits civils et politiques et aux droits économiques, sociaux et culturels […] et à l’article X de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789 […].
« Le principe de l’ordre public se manifeste très diversement : on l’aperçoit indirectement lorsque les pouvoirs publics s’abstiennent d’exécuter une décision de justice concluant à l’illégalité de l’occupation d’une usine en considération des troubles qui en résulteraient ; qu’un tribunal relaxe au nom de l’état de nécessité une personne convaincue d’avoir volé des aliments pour nourrir sa famille ; qu’un usage tauromachique interdit sur un point du territoire français est toléré ailleurs ; qu’une pratique religieuse considérée par ses adeptes comme d’essence surhumaine est néanmoins interdite ; ou encore, que les pouvoirs publics obligent une entreprise pharmaceutique à concéder une licence de fabrication de médicaments génériques indispensables à la santé publique […].
« b) La Charte des droits fondamentaux de l’Union [européenne] se réfère à la notion sous un autre nom quand elle prévoit la possibilité de limiter les droits au nom des « objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union » (voir article 52 – Portée des droits garantis).
« Au bout du compte, la notion d’ordre public apparaît comme la transposition juridique d’un principe de bon sens, à savoir que l’intérêt supérieur de la société – la cohabitation paisible de ses membres – l’emporte sur toute autre considération. Sur le plan international, la notion est donc à rapprocher de la notion de paix, qui est au centre de la Charte des Nations Unies […] ».
Rousseau, dans Du contrat social, et Saint-Simon, dans ses Mémoires, utilisent aussi l’expression « ordre social », de même que Le Sage, dans Gil Blas de Santillane.
[7] On en est revenu à la formulation originelle de l’Article premier de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789.
[8] Les valeurs. Pour la Déclaration du Millénaire, adoptée à l’Organisation des Nations Unies, à New York, le 8 septembre 2000, par le Sommet du Millénaire, voir < http://www.un.org/french/millenaire/ares552f.htm >.
L’avant-projet de préambule innove par rapport à la constitution actuelle et aux constitutions antérieures en ce qu’il fait référence à des valeurs (liberté, égalité, solidarité, tolérance, respect de la nature, partage des responsabilités) déjà reconnues par la France sur le plan international en vertu de la Déclaration du Millénaire, mais qui, sur le plan interne, feraient partie du bloc de constitutionnalité – si l’avant-projet était adopté – au même titre que les droits fondamentaux du fait même de leur inscription dans le préambule.
Cela dit, il convient de distinguer droits fondamentaux et valeurs. Aux premiers correspondent des obligations – soit de résultat (droits civils et politiques), soit de moyen (cas de la plupart des droits économiques et sociaux) ; aux secondes correspondent des objectifs sociaux : c’est en tant qu’objectifs qu’ils feraient partie du bloc de constitutionnalité.
Si les trois premières valeurs retenues dans la Déclaration du Millénaire correspondent à peu près à la devise de la République française « Liberté, Égalité, Fraternité » reprise dans l’avant-projet d’article [30]), ce n’est sans doute pas par hasard.
[9] La référence au respect de la nature dans le préambule de l’avant-projet remplacerait avantageusement celle faite dans le préambule en vigueur à la « Charte de l’environnement » de 2004 (<http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/la-constitution/la-constitution-du-4-octobre-1958/charte-de-l-environnement-de-2004.5078.html>, charte qu’il conviendrait peut-être de revoir en en faisant une simple loi plutôt que de l’intégrer au bloc de constitutionnalité, ou encore mieux, de la résumer à quelques principes forts dans le préambule de la constitution.
[10] Le principe que l’économie et la monnaie doivent être au service de la société et non l’inverse est un de ceux dont l’affirmation semblerait « particulièrement nécessaire à notre temps » vu ce qui se passe depuis 2007.
[11] « Personne ». Dans une version antérieure de l’avant-projet il avait été précisé : « à partir de la naissance ». En effet, le fœtus, selon la loi française, n’a pas le statut d’une personne. Toutefois, c’est un être humain en puissance, et pour cette raison il est bon que la loi règle strictement les conditions de son éventuelle suppression, comme les modalités de la procréation artificielle et de la gestation pour autrui.
On invoque parfois, pour justifier l’interdiction absolue de l’avortement, un adage de droit civil français issu du droit romain : « Infans conceptus pro nato habetur quoties de commodis ejus agitur », qu’on traduit traditionnellement par « L’enfant conçu est considéré comme né chaque fois qu’il y a avantage » (voir par exemple Vocabulaire juridique Cornu-Capitant, 9ème édition mise à jour, 2011, p. 1088).
Cependant, vu la différence de fonctionnalité entre le participe passé latin (plutôt verbal) et le participe passé français (plutôt adjectival), on peut penser que « ejus » (« ses »), devrait être rattaché à « infans » (« enfant ») plutôt qu’au groupe « infans conceptus » (« enfant conçu »). L’expression devrait alors plutôt se traduire comme ceci : « L’enfant est réputé être né au moment de la conception chaque fois qu’il y a avantage ». Ce qui suppose que l’enfant soit né viable – sinon, la question ne se poserait pas, puisqu’il n’y aurait pas de personne, donc pas d’avantage à faire valoir.
Le Code civil (notamment ses articles 725, 906 et 961) gère suffisamment bien la question. Si l’enfant est né viable, la loi française permet de retenir comme moment de la naissance (marquant le commencement de la personnalité), sauf preuve contraire, un moment quelconque de la période légale de la conception (présomption omni meliore momento).
Finalement, l’auteur du présent avant-projet a jugé inopportun de maintenir la précision « à partir de la naissance ». D’une part, il n’est pas sûr ce genre de précision ait sa place dans un document visant à régler l’organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics. D’autre part (point de vue strictement pratique), en l’état actuel de la société, cette affirmation nuirait à la réalisation du consensus constitutionnel en exacerbant un conflit sociétal toujours latent.
[12] Il y a une tendance croissante, en France et ailleurs, à assimiler le régime des personnes morales à celui des personnes physiques.
Comme il a été dit en rapport avec l’avant-projet de constitution de la Confédération européenne
(< http://www.1789plus.org/EUROCONSTITUTION-Av.-projetCoord.prov.htm >, note 155), d’après ce genre de raisonnement des entreprises accusées de publicité mensongère se défendent en invoquant leurs « droits de l’homme » – en l’occurrence, leur « liberté d’expression », et des organismes internationaux ou des conférences internationales, y compris à l’ONU, essaient (sans y être parvenus jusqu’à présent, heureusement) de faire passer pour de la diffamation relevant du droit pénal le rejet ou la critique de dogmes ou symboles religieux.
Bien plus : le principe de la responsabilité pénale des personnes morales s’est introduit dans le droit français via l’article 121-2 du Code pénal, ainsi conçu :
« Les personnes morales, à l’exclusion de l’État [pourquoi, d’ailleurs, « à l’exclusion de l’État » ?], sont responsables pénalement, selon les distinctions des articles 121-4 à 121-7 et dans les cas prévus par la loi ou le règlement, des infractions commises pour leur compte, par leurs organes ou représentants » (voir
http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=CD4DC97A7D53E7ED79FA2C680AA961A8.tpdjo08v_3?idSectionTA=LEGISCTA000006149817&cidTexte=LEGITEXT000006070719&dateTexte=20130427).
Sur cette base, des sectes et (sinon en France, du moins ailleurs) des partis politiques sont en tant que tels condamnés, voire interdits, pour des infractions commises par leurs membres.
On justifie parfois cette violence faite à l’adage societas delinquere non potest (« Les personnes morales ne peuvent pas commettre d’infractions pénales ») au motif qu’une organisation est plus riche que ses agents et donc généralement mieux placée pour réparer les dommages liés à des infractions commises par les personnes physiques qui agissent en son nom : mais il suffirait de rendre les personnes morales civilement responsables des conséquences pécuniaires des infractions commises par leurs agents pour aboutir au même résultat sans démolir le droit – c’est ce qu’opérerait l’avant-projet d’article [1-3].
Le présent avant-projet va dans le sens d’une remise à plat : si les dispositions correspondantes de l’avant-projet étaient adoptées, il y aurait lieu bien sûr de modifier le code pénal.
[13] Le but de cette disposition est de bannir constitutionnellement toute notion de responsabilité collective : voir aussi note [12].
[14] « Sans autre forme de procès », c’est-à-dire sans nécessité de confirmations ou démarches quelconques. Par contre, le mineur dont l’un des parents est étranger, ou bien qui est né ailleurs qu’en France, peut vouloir exercer un choix à un certain moment : dans ce cas, l’attribution automatique de la nationalité française à l’intéressé risquerait de l’exposer ultérieurement à des procédures de renonciation encombrantes.
[15] Le principe devrait être qu’on possède une nationalité et une seule. Il n’est cependant pas dans l’esprit du présent avant-projet de culpabiliser ceux qui serait né avec une autre nationalité que la nationalité française ou qui, sans l’avoir demandé, se seraient automatiquement vu attribuer une autre nationalité. C’est pourquoi l’incompatibilité de la nationalité française avec une autre nationalité devrait être éventuellement appréciée par les tribunaux en fonction des actes et de l’intention du double national et des circonstances qui l’ont amené à posséder plus d’une nationalité.
[16] Un condamné déchu de ses droits civiques, un mineur, un incapable ne sont pas en mesure d’exercer les droits civiques : pourtant, cette situation peut changer, du moins en théorie (réhabilitation, accession à l’âge de la majorité, guérison…) et l’on peut donc considérer que dans tous ces cas on se trouve en présence de citoyens potentiels auxquels il n’y a pas lieu de refuser le titre de citoyen.
En revanche, les étrangers éventuellement habilités à participer à des élections communales (municipales) ne seraient quand même pas des citoyens, car ils n’auraient pas vocation à participer à l’exercice de la souveraineté nationale.
[17] Par souci de rationalisation terminologique, l’expression communal est systématiquement utilisée dans le présent avant-projet en lieu et place de l’expression municipal, celle-ci se rapportant à l’administration communale plutôt qu’à la commune elle-même.
[18] La formulation de l’avant-projet d’article reprend pour l’essentiel celle de la constitution de 1958.
La souveraineté nationale présuppose la nation, entité abstraite fondée sur le vouloir-vivre-ensemble des citoyens et qui transcende la somme des citoyens qui la composent à un moment donné : cette théorie s’accommode particulièrement bien du système du gouvernement représentatif et du principe d’état de Droit (refus de l’arbitraire, même lorsqu’il vient du peuple). Tandis que la souveraineté populaire, reposant carrément sur le nec plus ultra du principe majoritaire, se prête idéalement à la démocratie directe – même si dans la réalité elle fait un large usage du gouvernement représentatif – et à la démocratie active, ou protagonique. Cela dit, le principe de la souveraineté nationale sert surtout à manifester que la souveraineté ne réside pas dans les organes suprêmes du pouvoir, mais que ceux-ci n’agissent qu’en tant que représentants de la nation (c’est-à-dire, en pratique, du peuple constitué par l’ensemble des citoyens).
En tout cas, rien ne s’oppose par principe à ce que la démocratie représentative soit pleinement active et la démocratie directe pleinement respectueuse de l’état de Droit.
La constitution du 4 octobre 1958, reprise à cet égard dans le présent avant-projet, combine habilement les deux principes de la souveraineté : dire que « la souveraineté nationale appartient au peuple », comme le font le présent avant-projet et la constitution du 4 octobre 1958, est en effet un moyen habile – néanmoins légitime – d’évacuer le conflit théorique et de permettre à la démocratie directe et la démocratie représentative de s’exercer concurremment sans états d’âme. La constitution de 1958 représente un notable progrès de la démocratie directe ; le présent avant-projet entend aller plus loin dans ce sens (référendum d’initiative citoyenne, mise en place d’un système officiel de cyberconsultation et de cybervote : voir avant-projets d’articles [8 et 9]).
Certains sont d’avis (voir par exemple< http://etienne.chouard.free.fr/forum/ >, site d’Étienne Chouard) qu’il n’y a de véritable démocratie que directe. À cet égard, la Grèce antique, naturellement, et aussi la Suisse et son système d’initiative populaire sont souvent cités. On s’inspirera en effet utilement de l’exemple suisse, sans oublier toutefois que l’initiative populaire suisse est institutionnellement très encadrée, qu’un dixième seulement de ces initiatives ont abouti jusqu’à présent – en moyenne au bout de trois ans de campagne (<http://www.1789plus.org/autres%20ressources/Initiative%20populaire%20en%20Suisse-JR%20150111-141012Pub.htm > (Le référendum d’initiative citoyenne (populaire) en Suisse, par 1789plus.org, 15 janvier 2011/14 octobre 2012).
Cela dit, toute initiative populaire, même quand elle n’aboutit pas, peut aider à débattre en profondeur d’une question sérieuse.
Une décision ne doit pas être tenue pour authentiquement démocratique si elle est acquise par indifférence, lassitude ou paresse de la part des citoyens (démocratie « inertielle »). C’est pourquoi on a prévu ici que pour adopter une loi d’initiative populaire la majorité absolue des électeurs inscrits devra avoir participé au vote et que la proposition devra avoir recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés (les votes blancs étant comptés comme suffrages exprimés) – ce qui permettra quand même à une proposition de passer avec 25 % des suffrages des électeurs inscrits plus une voix. Si le Conseil constitutionnel jugeait la proposition inconstitutionnelle, la majorité requise passerait à 50 % + 1 voix.
Incidemment, il peut être utile de distinguer la « démocratie inertielle » » de ce qu’on pourrait appeler la démocratie « assensuelle » – dans laquelle l’acceptation d’une décision publique est le résultat d’un assentiment véritable, quoique non exprès, du citoyen, assentiment détectable – sinon exactement mesurable – par les sondages et autres manifestations de l’opinion publique. Il y a lieu de se demander si, dans les pays dits « démocratiques », la démocratie assensuelle n’est pas devenue la forme la plus ordinaire de la démocratie représentative.
Hormis les cas où le peuple agit à la majorité en application de la Constitution, on est en présence de citoyens ou de groupes de citoyens, pas du peuple. C’est par un abus de langage qu’on déduit d’un sondage que « le peuple français » approuve ou rejette telle ou telle mesure.
[19] Que la démocratie puisse être directe (référendum) ou indirecte (désignation de représentants), c’est ce qui est largement admis en théorie et en pratique, même s’il se trouve des politologues et un certain nombre de citoyens pour estimer que la seule vraie démocratie est la démocratie directe (voir notamment sur le forum d’Étienne Chouard <http://etienne.chouard.free.fr/forum/>).
Quoiqu’il en soit, la désignation par tirage au sort ne peut pas servir à désigner des « représentants » politiques – puisque les citoyens n’auraient pas choisi en connaissance de personne et de cause. Tout au plus pourrait-elle permettre une certaine représentation sociologique de la population sans rapport automatique avec des aspirations politiques –en supposant qu’il soit possible (pour parler de la France) de représenter sociologiquement 45 millions de citoyens au moyen d’un millier de tirés au sort.
Le tirage au sort est aléatoire par nature : il ne peut donc pas représenter la volonté générale. Il correspondrait plutôt à une délégation de pouvoirs inconditionnelle.
Toutefois, le tirage au sort a une place légitime parmi les institutions démocratiques, dont le présent avant-projet tient compte : voir articles [17, 75-2] et surtout le titre [XIII] concernant l’organe citoyen de contrôle.
[20] L’initiative citoyenne
Cette procédure est à la base une procédure citoyenne. L’organe citoyen de contrôle de l’exercice des pouvoirs visé au titre [XIII] de l’’avant-projet est tout indiqué pour aider les citoyens à lancer la procédure : toutefois, rien n’empêchera les partis politiques ou même le gouvernement de l’utiliser pour faire aboutir des réformes qui rencontreraient des obstacles au parlement.
On envisage que la procédure se déroule comme suit :
1. Un comité de proposition de cinquante citoyens inscrits sur les listes électorales publie sa proposition par le canal du système officiel de cyberconsultation et de cybervote visé à l’article [19] de la Constitution, avec l’état d’incidences financières correspondant (dépenses et recettes). La proposition consiste dans l’énonciation de son objet, dans un résumé de la proposition ou dans un texte complètement rédigé précédé d’un exposé des motifs ;
2. Le Conseil constitutionnel se prononce sur la constitutionnalité de la proposition dans le délai d’un mois à compter de sa publication. Le comité de proposition a trois mois à compter de la décision du Conseil constitutionnel pour modifier sa proposition compte tenu de la décision du Conseil et publier éventuellement sa proposition modifiée.
3. Les modifications de la proposition initiale sont traitées par le Conseil constitutionnel dans les mêmes conditions que celle-ci.
4. Le processus de modification prend fin à partir du moment où le comité de proposition a officiellement ouvert la campagne de recueil des acceptations par la voie du Système officiel de cyberconsultation et de cybervote.
5. Le comité de proposition a trois mois pour recueillir les acceptations de 10 % des électeurs inscrits. Celles-ci sont contrôlées par le Conseil constitutionnel, après quoi le projet citoyen peut être déposé à l’Assemblée nationale.
6. Le pourcentage d’acceptations requis est porté à 20 % des électeurs inscrits si le comité de proposition décide de ne pas retenir les modifications demandées par le Conseil constitutionnel.
6. La proposition de loi citoyenne peut être retirée à tout moment par le comité de proposition tant que le projet de loi correspondant n’a pas été déposé à l’Assemblée nationale.
7. Les propositions citoyennes concurrentes, portant sur le même objet que la proposition initiale, sont traitées dans les mêmes conditions que la celle-ci. L’Assemblée nationale examine conjointement avec la proposition initiale les propositions concurrentes qui auront été déposées à l’Assemblée dans le délai maximal de six mois après le dépôt du projet de loi citoyen. L’Assemblée dispose d’un an à compter du dépôt du dernier projet de loi citoyen pour adopter la proposition initiale ou une proposition concurrente, rejeter toutes les propositions en présence ou adopter son propre contreprojet
8. Si l’Assemblée nationale n’adopte pas le projet initial quant au fond, celui-ci est soumis au référendum avec la proposition de l’Assemblée.
9. Un projet de loi citoyen qui n’incorpore pas les modifications demandées par le Conseil constitutionnel exige pour son adoption en référendum d’être approuvé par la majorité absolue des électeurs inscrits.
– que cette procédure tend à favoriser un débat public aussi large que possible autour des propositions citoyennes ;
– qu’elle est conforme aux principes de la démocratie et de de la souveraineté nationale en ce qu’elle permet à l’ensemble des citoyens de surmonter l’opposition du Conseil constitutionnel à une proposition acceptée en référendum par la majorité de électeurs inscrits ;
– que la procédure d’examen parlementaire permettra au minimum d’assurer la cohérence rédactionnelle des projets de loi citoyens, qui, par la force des choses, ne bénéficieront pas des moyens bureaucratiques et juridiques dont disposent les parlementaires – même si l’organe citoyen de contrôle des pouvoirs (voir avant-projet de [titre XIII] devrait pouvoir jouer un rôle très utile à cet égard.
[21] Le système exclut la possibilité de « lois locales » : la norme locale ne va pas au-delà de l’arrêté (communal, régional), règlement soumis à la loi, expression de la volonté générale du peuple tout entier.
[22] Élection et référendum. Le référendum est un choix, et donc, d’un point de vue strictement technique, une élection. Toutefois, l’usage et les dictionnaires (y compris des dictionnaires juridiques) distinguent couramment entre l’élection, qui sert à choisir des personnes, et le référendum, qui sert à choisir ou approuver une décision : on a retenu cette distinction dans le présent avant-projet.
[23] Disposition visant à prévenir le risque de démocratie inertielle : voir note [18].
[24] Le rapport de l’élu à ses électeurs devrait couvrir les travaux parlementaires en plénière et en commission, les séjours et permanences dans sa circonscription, ses missions et voyages à l’étranger, les résultats obtenus, et ses congés (y compris pour maladie) certifiés par l’administration parlementaire.
[25] Dix pour cent est un seuil de prise en compte des opinions collectives assez fréquemment mentionné : voir par exemple l’article 11 de la constitution actuelle (appui des électeurs pour l’organisation d’un référendum), ou l’article 115 de la constitution frdançaise du 6 messidor an I (24 juin 1793), en rapport avec la révision de cette constitution.
[26] La loi du 12 février 2014 dispose que les bulletins blancs (bulletin blanc ou enveloppe vide) seront décomptés séparément des bulletins nuls, cette réforme entrant en vigueur en mai 2014 avec les élections europarlementaires : toutefois, il continuera de s’agir d’un suffrage non exprimé qui n’affectera pas le résultat du vote. Le bulletin blanc en tant que vote exprimé est donc une innovation du présent avant-projet et semble bien correspondre à un vœu largement majoritaire.
À noter que les dispositions relatives au vote blanc vaudraient pour tous les scrutins, y compris le scrutin présidentiel.
[27] Le tirage au sort ne peut pas désigner des représentants puisque le mandat représentatif implique l’intuitus personae (considération de la personne). Par contre, il peut être utile pour désigner des personnes qui, sans pouvoir prendre des décisions engageant les autres personnes, pourront servir d’observateur ou d’exécutant de tâches n’exigeant pas de compétences techniques, ou encore pourront adopter des projets relevant de l’approbation finale du peuple ou d’une autre autorité compétente.
Ainsi, le tirage au sort d’une assemblée constitutionnelle ne serait pas contraire aux principes démocratiques si les résultats des travaux de cette assemblée devaient être soumis à référendum. On peut douter cependant qu’une assemblée constitutionnelle tirée au sort produise d’aussi bons résultats qu’une assemblée constitutionnelle dont les membres auraient été choisis (élus) en connaissance préalable de leurs intentions politiques.
Savoir si l’on a intérêt à recourir au tirage au sort dépendra donc de la tâche envisagée : dans certains cas, ce mode de désignation permettra de réaliser sans inconvénients des économies substantielles par rapport à l’élection.
[28] En cas de désaccord sur la question de savoir si la réponse des autorités a été appropriée, la juridiction administrative pourra être saisie par l’administré.
[29] Système officiel de cyberconsultation et de cybervote/sincérité du vote électronique. L’expérience suisse de la cyberdémocratie, entre autres, semblerait indiquer qu’il est possible de mettre en place un système de cybervote officiel fiable et anonyme. Voir
<https://1789plus.wordpress.com/2014/05/03/avant-projet-de-constitution-de-la-confdration-europenne-par-1789plus/> (note 56 de l’avant-projet de constitution de la Confédération européenne) :
« Aucune décision n’est authentiquement démocratique sans un débat public préalable et effectif. Bon nombre de citoyens sont désormais équipés de moyens de communication électroniques (plus de la moitié des foyers français aux dernières nouvelles) et tout le monde, à moins d’être handicapé, a accès à des postes Internet beaucoup plus facilement (sept jours sur sept, 24 heures sur 24) qu’aux bureaux de vote ou qu’aux moyens classiques (journaux, télévision et radio, réunions, pétitions).
« Le gouvernement et les cantons suisses ont commencé en 2001 à utiliser le vote électronique en grandeur nature. Ces essais semblent avoir donné satisfaction (voir le rapport correspondant du Conseil fédéral en date du 31 mai 2006].
« Par contre, diverses études théoriques (notamment celles de Mme Chantal Enguehard […]) tendent à démontrer que le vote électronique n’est ni fiable ni sûr, et les expressions de méfiance ne manquent pas (notamment sur le site d’Étienne Chouard).
« Si l’on doit généraliser le vote électronique, le système retenu devra être impeccable : fiable, anonyme, confidentiel, et publiquement contrôlable à toutes les étapes. On ne peut exclure absolument les erreurs ou les fraudes – quel que soit d’ailleurs le système employé (électronique ou pas) – , mais les risques graves seront pratiquement éliminés si chaque électeur a la possibilité de contrôler par lui-même, à tous les stades et à tout moment – y compris après la publication officielle des résultats – que son vote a été correctement enregistré et que les documents électoraux (listes d’électeurs, annonces de résultats locales et nationales et autres) ne présentent pas d’anomalie sérieuse. »
On se reportera aussi au rapport (2006) du Conseil fédéral suisse sur les projets pilotes en matière de vote électronique (< http://www.admin.ch/ch/f/ff/2006/5205.pdf >).
La mise en place d’un système officiel de cyberconsultation s’impose car :
a) il n’est pas concevable qu’un petit groupe puisse forcer les citoyens à se rendre aux urnes à tout bout de champ ;
b) il serait très coûteux d’adresser des dizaines de pages de documentation écrite à 45 millions d’électeurs français, surtout si les initiatives citoyennes étaient nombreuses.
(Pour rappel : d’après une estimation non officielle (faite par l’auteur du présent avant-projet), la reproduction, l’envoi et la distribution de 43 millions d’exemplaires du fameux traité constitutionnel pour l’Europe rejeté en 2005 par les électeurs français, qui se présentait sous la forme d’un document de 191 pages, de très bonne qualité technique, adressé à tous les électeurs, y compris à l’étranger, ont dû coûter dans les 500 millions d’euros au contribuable français sur la base d’un coût unitaire de 10 euros (estimation volontairement basse). Et cela toutes considérations écologiques mises à part.)
Même effectuée par la voie électronique, une consultation référendaire est coûteuse. Cette considération limitera forcément la fréquence des référendums. Il serait inconcevable d’organiser plusieurs référendums par an ou des référendums périodiques dans les conditions traditionnelles (par bureaux de vote) comme certains le proposent.
Comme on l’a reconnu plus haut, aucun système, électronique ou manuel, ne peut être garanti exempt d’erreurs ou de fraudes. Partir du principe que cette garantie est la condition nécessaire de la mise en place d’un système, électronique ou autre, reviendrait à renoncer par avance à tous les systèmes.
Aussi, tout en prenant en compte les craintes fréquentes et légitimes suscitées par la perspective du vote électronique, l’essentiel est de permettre à chaque citoyen de détecter à coup sûr toute erreur ou fraude suffisamment grave pour altérer la décision référendaire ou électorale : on répéterait alors l’opération de vote par les voies plus classiques (bureaux de vote).
La détection de la fraude ou de l’erreur devrait être réalisable aux niveaux de la circonscription (à ce stade, il s’agira d’éviter le bourrage de la liste électorale et la falsification des votes individuels), de la région et de la nation (vérification des compilations de résultats aux divers niveaux). La vérification sur le plan national résultera automatiquement de la concordance des résultats de circonscription avec les totalisations au niveau supérieur. La difficulté principale est d’assurer concurremment la contrôlabilité et l’anonymat du vote : il semblerait que les Suisses y soient arrivés.
On pourrait penser au système suivant :
1) publication par l’Internet de la liste électorale nominative de circonscription, qui permettra à chaque électeur de repérer des inscriptions erronées ou frauduleuses ;
2) choix d’un identifiant et d’un mot de passe par l’électeur. Pour garantir le secret du vote, il ne devrait y avoir aucun lien électronique entre l’identifiant et le mot de passe à partir du moment où l’utilisateur effectue l’opération de vote à proprement parler. Un moyen d’y arriver (quoique un peu artisanal) serait de faire tirer au sort si possible par voie électronique, sinon dans deux urnes classiques séparées, l’identifiant et le mot de passe. Même si l’on devait se rendre en personne à la mairie pour tirer pseudonyme et mot de passe, on gagnerait en temps et en commodité ;
3) vote par Internet à partir de n’importe quel ordinateur (ce qui pose le problème des pressions familiales, professionnelles, etc., qui peuvent s’exercer à domicile (ou ailleurs) sur l’électeur, et des moyens de les éviter.
Dans le système proposé, il n’y aurait pas de procuration : plus exactement, la procuration consisterait à laisser à un tiers la possibilité de manœuvrer l’ordinateur au moyen de l’identifiant et du mot de passe qu’on lui aurait communiqués. Cela pose effectivement un problème de sincérité et de liberté du vote, mais pas plus que la procuration de vote traditionnelle remplie et signée à la mairie ou au consulat : le risque de pression est exactement le même, car on peut forcer une personne âgée ou handicapée (pour parler du risque le plus fréquemment évoqué) à donner procuration écrite aussi facilement qu’on pourrait la forcer à communiquer son identifiant et son mot de passe électoraux lors d’un scrutin Internet ;
4) Publication de la liste des résultats par identifiant, qui permettra à chaque électeur de vérifier que son vote a été correctement enregistré en face de son identifiant, puis de contrôler que les résultats de circonscription ont été correctement répercutés sur les listes de aux niveaux supérieurs.
Au terme de plusieurs années d’essais, les citoyens genevois ont décidé à 70 pour cent, par référendum tenu le 8 février 2009, d’introduire le vote Internet dans la constitution cantonale : il faut bien que les résultats n’aient pas été trop mauvais. Concernant le secret du vote plus précisément, voir <http://www.ge.ch/evoting/a_coeur_ouvert_a3.asp>.
De toute façon, il est clair que si l’on exclut le vote électronique, il faudra continuer à se contenter d’une très petite dose de démocratie directe et plus généralement de démocratie active.
[30] La désignation par l’organe citoyen de contrôle du Défenseur des droits et des libertés et d’autres membres d’organismes constitutionnels en vertu de la Constitution (voir titre [XIII]) pourrait se faire par tirage au sort sur une liste de membres de l’organe préalablement élus par l’ensemble des membres de l’organe.
[31] Par droits et libertés, il faut entendre les droits fondamentaux individuels mais aussi tout droit reconnu par la constitution ou la loi comme s’attachant à une personne morale.
[32] L’avant-projet d’article reprend en substance l’article 71-1 de l’actuelle constitution du 4 octobre 1958.
[33] Par politique on entend une option gouvernementale, par opposition à un choix institutionnel (portant sur l’organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics) qui relèverait de la constitution.
[34] L’expression accord international couvre tout accord conclu entre des États ou des organisations interétatiques. Le traité est un accord international auquel au moins deux États sont parties : un accord entre la France et l’ONU serait un accord international mais pas un traité à proprement parler ; un accord entre la France, l’ONU et l’Allemagne serait un traité.
[35] La précision conclus avec des États ou des organisations interétatiques vise à exclure les accords conclus entre entités non étatiques, qui peuvent être des accords internationaux sans relever du droit international public (par exemple un accord entre l’État français et Google).
Les organisations interétatiques sont couramment appelées aussi organisations intergouvernementales.
Sont ratifiés par la loi les accords internationaux à portée législative.
Sont approuvés par décret les accords internationaux à portée réglementaire.
[36] L’avis du Conseil constitutionnel (avant ratification ou approbation du traité) serait obligatoire, et non facultatif comme dans la constitution actuelle.
[37] L’avant-projet d’article [23] est à rapporter à l’article 55 de la constitution de 1958, ainsi conçu :
« Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie. »
En général, la nouvelle formulation a pour objet de préserver la hiérarchie des normes de droit interne françaises.
La question de la préséance du traité ou de la Constitution ne se pose pas en pratique, étant donné que si l’on appliquait l’avant-projet d’article [23-2] tout traité en vigueur serait forcément conforme à la Constitution. Le cas échéant, il appartiendra aux pouvoirs constitutionnels d’accorder les deux sphères constitutionnelle et conventionnelle si elles devaient se trouver en conflit, ce qui peut aller jusqu’à la révision de la constitution.
La formulation proposée ici vise à concilier le principe Pacta sun servanda («Les traités doivent être respectés ») et la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision 74-54 DC, 15-1-1975, Rec., p. 19. [49]) selon laquelle les traités ne font pas partie du bloc de constitutionnalité, d’où il résulte qu’il ne lui appartient pas de contrôler les lois par rapport aux traités sauf quand la Constitution le prévoit spécifiquement (voir « Le Conseil constitutionnel et le droit supranational », Christine Maugüé, maître des requêtes au Conseil d’État, http://www.cairn.info/revue-pouvoirs-2003-2-page-53.htm).
[38] Par accord international à caractère seulement contractuel, on entend un accord qui établit des obligations réciproques sans créer pour autant de norme internationale.
[39] Par exemple, si un État partie au protocole européen sur l’abolition de la peine de mort décidait de la rétablir, cela ne donnerait pas le droit à un autre État partie d’exécuter un ressortissant de l’État qui n’appliquerait plus le protocole.
[40] L’article 102 de la Charte des Nations Unies (voir http://www.un.org/fr/documents/charter/pdf/charter.pdf) se lit ainsi :
« 1. Tout traité ou accord international conclu par un Membre des Nations Unies après l’entrée en vigueur de la présente Charte sera, le plus tôt possible, enregistré au Secrétariat et publié par lui.
« 2. Aucune partie à un traité ou accord international qui n’aura pas été enregistré conformément aux dispositions du paragraphe 1 du présent Article ne pourra invoquer ledit traité ou accord devant un organe de l’Organisation. »
Son objet est d’assurer la transparence du droit international en bannissant les accords internationaux secrets, source de guerre.
Cet article de la Charte a son origine dans le premier des Quatorze points du Président Wilson (http://icp.ge.ch/po/cliotexte/la-premiere-guerre-mondiale/wilson.sdn.html) et dans l’article 18 du Pacte de la Société des Nations (http://www.herodote.net/Textes/tVersailles1919.pdf), qui a donné concrètement effet à ce premier point.
[41] Concernant la notion d’« état de Droit ». : cette notion a son origine dans la théorie juridique allemande du XIXème siècle, qui oppose l’« État de droit » à l’« État policier », théorie modernisée notamment dans le cadre des activités de l’ONU : voir
<http://www.un.org/fr/ruleoflaw/> (site consacré à la mise en œuvre du principe) et <http://www.un.org/french/documents/view_doc.asp?symbol=A/RES/61/39> (résolution 61/39 de l’Assemblée générale des Nations Unies en date du 4 décembre 2006).
On a retenu aux fins du présent projet la formulation « état de Droit » (avec é minuscule et D majuscule) et sa définition données dans le Vocabulaire juridique du regretté Doyen Gérard Cornu, 9ème édition mise à jour, 2011, p. 416 :
« […] Nom que mérite seul un ordre juridique dans lequel le respect du Droit est réellement garanti aux sujets de droit, not. contre l’arbitraire […] »
La notion moderne (on peut aussi parler de primauté du droit) s’applique sans difficulté non seulement aux États mais aussi aux organisations internationales et à vrai dire à toute société humaine.
[42] Le règlement ainsi défini se distingue aussi des documents officiels à caractère simplement descriptif ou explicatif.
[43] L’avant-projet d’article vise à rationaliser la terminologie réglementaire.
[44] Les avant-projets d’articles [26-1 et 27] opèrent un renversement par rapport à l’article 34 de la constitution actuelle : la loi ne serait plus cantonnée dans certains sujets ; par contre, il serait interdit au règlement de traiter certain sujets sans habilitation législative expresse.
Cet inversement d’optique justifierait déjà qu’on voie dans le présent avant-projet non pas simplement une refonte de la constitution de 1958, mais bien le passage à une « sixième république ».
[45] La constitution actuelle contient la disposition suivante :
« Article 88-2
« La loi fixe les règles relatives au mandat d’arrêt européen en application des actes pris par les institutions de l’Union européenne. »
Il n’a pas paru nécessaire de la reprendre dans le présent avant-projet, du fait que son article [27-b] prévoit déjà que la procédure pénale relève de la loi.
[46] Le présent avant-projet s’écarte du modèle constitutionnel français traditionnel dans la mesure où il traite d’abord de l’individu et du citoyen et de la collectivité des citoyens (ensemble des citoyens) puis des mécanismes de la démocratie pour passer après seulement à l’organisation et au fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels républicains.
[47] La laïcité de la République est à rattacher au principe constitutionnel inscrit dans l’avant-projet de préambule : voir note [6].
[48] On se rappelle que dans son discours de Gettysburgh du 19 novembre 1863 (http://fr.wikipedia.org/wiki/Discours_de_Gettysburg) le président des ÉUA Abraham Lincoln avait défini la démocratie comme suit :
« C’est à nous de […] de faire en sorte que ces morts ne soient pas morts en vain ; à nous de vouloir qu’avec l’aide de Dieu notre pays renaisse dans la liberté ; à nous de décider que le gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple ne disparaîtra jamais de la surface de la terre. »
La première partie de la formule (« gouvernement du peuple », au sens de souveraineté du peuple) n’est plus retenue parce qu’elle ne fait que répéter la deuxième (« par le peuple ») et qu’on a pu la juger ambigüe (il pourrait s’agir de gouverner le peuple – bien que dans le contexte de la déclaration de Lincoln cette interprétation soit très peu plausible). La troisième partie n’a pas été retenue non plus : à partir du moment où c’est le peuple qui gouverne, il ne peut que gouverner pour lui.
Enfin, la formule représentants librement désignés remplace la formule représentants librement élus pour tenir compte du débat en cours relatif au tirage au sort. Mais, dans l’esprit de l’auteur de l’avant-projet, seule l’élection garantit la libre désignation de véritables représentants, les personnes issues du tirage au sort ne pouvant en aucun cas avoir cette qualité.
Au sujet de la démocratie directe et de la démocratie représentative, voir note [23-1].
[49] Au sujet de la notion d’ordre public, voir note [6].
[50] Par arbitraire, il faut entendre tout acte ou comportement des pouvoirs publics, y compris venant du peuple (autrement dit, d’une majorité électorale), qui serait infondé en fait ou en droit.
[51] Cette disposition établirait constitutionnellement la commune dans le statut d’entité démocratique (territoriale) de base. Il se pourrait néanmoins (par application des avant-projets d’article [34 et 35]) qu’une collectivité territoriale à statut spécial ne soit pas divisée en communes : c’est actuellement le cas de Wallis et Futuna.
Le « département intercommunal » remplacerait ce qu’on appelle actuellement l’« intercommunalité ». Cette nouvelle appellation aurait l’avantage de préserver l’appellation département et sa valeur historique tout en en laissant aux communes une grande liberté d’association (et de non-association).
[52] Il ne s’agit pas de consultation, mais bien de consentement.
[53] En vertu du principe de la hiérarchie des normes, aucune collectivité territoriale ne devrait pouvoir modifier directement une loi nationale, contrairement à ce que laisse entendre la formulation de l’article 74 de la constitution actuelle : seulement son application – mais le résultat pratique est le même.
[54] Quelle que soit l’appellation retenue (« arrêté », « décision », « loi communale », « loi régionale »), il s’agira toujours de règlement au sens de l’avant-projet d’article [26-1].
[55] Accord de Nouméa sur la Nouvelle Calédonie : voir http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000555817&dateTexte=&categorieLien=id (non disponible pour le moment sur Légifrance).
[56] Au sujet du seuil de dix pour cent, voir note [25].
La question de rendre le vote obligatoire reste à discuter.
[57] La formule de report automatique sur une liste nationale des voix de premier tour « non utilisées » permettrait de respecter la volonté politique des électeurs sans compromettre l’efficacité du système majoritaire uninominal : les voix reportées n’auraient pas le même coefficient que les voix ayant servi à élire un candidat de circonscription, pour la raison qu’elles iraient à des candidats choisis et classés dans l’ordre fixé par les partis et qui n’auraient pas fait campagne au niveau de la circonscription, et qu’il s’agirait en quelque sorte de votes « délocalisés » – d’où l’on peut conclure à une moindre représentativité. Mais si l’on juge cette interprétation malséante, on peut s’en tenir avec le même résultat à l’argument purement pratique qu’il convient de favoriser l’émergence d’une majorité décisionnelle efficace. Il faut bien voir aussi qu’à défaut de liste centrale, ces voix inactives resteraient purement et simplement ignorées.
Dans présent avant-projet, on a prévu qu’il faudrait deux fois plus de suffrages pour élire un candidat de la liste centrale que pour élire un candidat de circonscription : cette proportion et la condition que le parti concerné ait recueilli au moins 5 % des voix à l’échelle nationale pour pouvoir bénéficier du vote de parti restent à discuter. La méthode proposée est à rapprocher du système électoral allemand (voir http://www.franceinfo.fr/europe/comment-marche-le-systeme-electoral-allemand-1150253-2013-09-21) : elle est toutefois plus simple et pourrait s’appliquer mutatis mutandis aux autres élections.
Le vote blanc, qui serait compté comme suffrage exprimé en vertu de l’avant-projet d’article [15], ne serait pas reporté sur une liste centrale. (Voir aussi notes [26] et [72].)
[58] Le vote des députés et des sénateurs est personnel en ce sens qu’ils doivent dans tous les cas voter en conscience, sans avoir égard à la discipline de parti. Cet aspect rejoint celui de l’interdiction du mandat impératif : voir note [59].
[59] La constitution française actuelle (premier alinéa de l’article 27) dispose également que « tout mandat impératif est nul ».
Le mandat impératif, mécanisme de l’ancien droit public équivalant à la procuration du droit privé, a été effectivement mis en œuvre pour la dernière fois en France il y a près de quatre-cents ans avec la convocation des états généraux de 1614. Les états généraux de 1789 avaient bien été élus sur la base de mandats impératifs, mais ces mandats n’ont pas eu d’effet, le tiers état s’étant presque immédiatement constitué en assemblée nationale. On ne saurait trop insister sur la circonstance que l’une des premières mesures démocratiques et révolutionnaires prises en 1789 a consisté à annuler le mandat impératif : celui-ci n’est pas une institution démocratique pour la très simple et évidente raison que s’il permet la représentation d’intérêts catégoriels il s’oppose par nature à l’expression de la volonté générale, laquelle est fondée sur l’omniprésence du débat public et la remise en cause permanente des objectifs et projets de société en fonction de circonstances nationales et mondiales rapidement changeantes.
À notre époque, la présentation du programme de l’élu, son approbation par le vote de l’électeur, la faculté qu’a celui-ci d’observer en temps réel l’activité de ses représentants, la redditionalité (par exemple sous la forme de rapports annuels), l’exercice collégial du mandat électoral, le non-cumul et la non-reconductibilité des mandats, la possibilité de rappeler l’élu en cours de mandat et le retour régulier des élections seraient bien plus efficaces qu’un retour au mandat impératif pour assurer le contrôle des électeurs sur l’élu.
Au mandat impératif de l’Ancien Régime pourrait correspondre en pratique de nos jours une série d’initiatives législatives citoyennes votées ensemble lors d’un référendum annuel, mais il est à craindre qu’à long terme un système de multiréférendums périodiques génère la confusion et la fatigue électorale avec risque de tomber dans la démocratie inertielle (autrement dit l’absentéisme) – voir note [18].
[60] La constitution actuelle permet seulement de censurer le Gouvernement, ce qui oblige le Premier ministre à remettre sa démission (laquelle entraîne la démission du Gouvernement) au Président de la République du Premier ministre.
Le système proposé ici comporte trois catégories de motion de censure : contre le Gouvernement, contre le Premier ministre, contre un autre membre du Gouvernement. Seule la première obligerait dans tous les cas le Gouvernement à démissionner.
De cette manière, les pouvoirs du Parlement seraient augmentés. Toutefois, la majorité absolue des députés composant l’Assemblée nationale resterait nécessaire pour que la motion de censure soit adoptée, comme dans la constitution actuelle : on n’en reviendrait donc pas au régime d’assemblée et à la partitocratie qui ont caractérisé des constitutions antérieures – notamment celle de la précédente république.
[61]L e député est représentant de la nation notamment du fait qu’il adopte la loi et que celle-ci est l’expression de la volonté générale. Pour la même raison, le sénateur nouvelle formule le représentant des intérêts de l’ensemble des régions, du moins dans la mesure où il participe à l’adoption de la loi.
[62] Une conséquence du changement de nature du Sénat sera la suppression du Conseil économique, social et environnemental actuel.
[63] Il reste à savoir si les états d’incidences financières devraient être certifiés par la Cour des comptes ou un organisme spécialisé de l’organe citoyen de contrôle. En faveur de cette procédure : elle permettrait de mieux contrôler dès l’origine les conséquences financières de tout projet de loi ; par contre, ce serait une contrainte imposée aux législateurs dans leur pouvoir d’initiative.
[64] Cela en conséquence de l’avant-projet d’article [45-1] (l’Assemblée nationale adopte seule la loi, en troisième lecture si besoin est).
[65] L’interdiction faite aux assemblées parlementaires d’adopter des résolutions qui empiéteraient sur les compétences du pouvoir exécutif constitue une application du principe de la séparation des pouvoirs.
[66] Concernant la charge de président de la République, l’avant-projet reprend en substance l’article 5 de la constitution actuelle, ainsi conçu :
« Le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’État.
« Il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités. »
Le rôle du Président de la République, dans le présent avant-projet comme du reste dans la constitution actuelle, n’est pas de gouverner, mais de veiller au fonctionnement régulier des pouvoirs publics, en le rétablissant s’il y a lieu, et d’en répondre devant la Nation. Telle est la conception originelle du système de1958, même si elle manque de clarté à cet égard. Dans le système de la Ve République, la coïncidence de vues politiques du Gouvernement et du Président de la République n’est que cela : une coïncidence qui fait qu’un président de la République partageant les vues du Gouvernement est tenté de mettre la main à la pâte en même temps que le Gouvernement est tenté de s’appuyer sur lui.
Il en résulte en particulier que, contrairement à une opinion assez répandue, ce n’est pas au Président de la République qu’il appartient de définir les grandes orientations politiques du pays, mais au Gouvernement lui-même sous le contrôle du Parlement. La constitution en vigueur ne confère aucune responsabilité gouvernementale particulière au Président de la République sauf en cas de situation d’exception, et l’avant-projet précise que le Président de la République ne gouverne pas. Par contre, il est tout à fait naturel que le candidat à la présidence de la République expose de devant les électeurs sa vision de ce que devrait être la politique de la France, de manière que le peuple puisse s’assurer que cette vision est conforme à ses vœux.
Contrairement à ce que bon nombre de nos politiciens soutiennent, on peut penser que la logique profonde du système de 1958, du moins à son origine, est la possibilité d’une cohabitation plutôt que la parfaite concordance des vues du Président de la République et du Gouvernement.
Dans cette optique, le remplacement du septennat par le quinquennat (même s’il a été décidé par référendum) était une erreur sur laquelle il conviendrait de revenir – ce que ferait l’avant-projet.
On constatera que celui-ci accentue le caractère facilitateur de l’Exécutif présidentiel en même temps qu’il confirme le Gouvernement dans ses fonctions… de gouvernement : ce que le précédent titulaire de la fonction présidentielle avait quelque peu négligé, imité en cela par son successeur – jusqu’à une date récente du moins.
[67] Et non le « Président de la France ». Il n’y a toujours pas de président de la France, pour la raison que la France n’est pas en régime présidentiel.
[68] Il en résulte que le Président de la République doit, dès son élection, s’abstenir de participer aux activités d’un parti politique et ne pas se conduire pas en chef d’une majorité (même la sienne).
[69] L’élu pourrait donc se représenter à la deuxième élection postérieure à son départ.
[70] On renoncerait ainsi au parrainage par les 500 notables du système actuel. Le chiffre de 100 000 parraineurs dans un minimum d’un dixième des circonscriptions est ouvert à discussion.
[71] Délai aligné sur celui prévu à l’article [52-1] pour l’élection générale faisant suite à la dissolution de l’Assemblée nationale.
[72] Dans une version antérieure de l’avant-projet, on avait envisagé une élection présidentielle à trois tours pour éviter la survenance au dernier tour d’un candidat-surprise effectivement très minoritaire (comme cela s’est produit en 2002). Le premier tour aurait été celui du choix spontané ; le second, celui du choix stratégique ; le troisième, celui du choix définitif entre deux candidats dont l’un aurait été élu à la majorité absolue, comme dans le système actuel afin d’assurer une représentativité indiscutable.
Cette complication n’est cependant pas nécessaire à partir du moment que le vote blanc serait compté, comme on le propose ici, en tant que suffrage exprimé : avec cette possibilité, le problème posé par l’irruption d’un candidat surprise de second tour serait réglé équitablement car des votes blancs majoritaires obligeraient à répéter l’élection.
[73] La possibilité pour le président de la République, « exécutif facilitateur » à qui l’avant-projet interdit par ailleurs d’exercer toute fonction gouvernementale, de mettre fin aux fonctions du premier ministre répond notamment au cas d’une motion de censure ne réunissant pas la majorité absolue des députés requise par la constitution, ce qui risquerait d’aboutir à un blocage institutionnel.
Si l’Assemblée nationale s’opposait à la décision du président de la République de mettre fin aux fonctions du premier ministre, il resterait au président de la République la possibilité de dissoudre l’Assemblée nationale conformément aux dispositions pertinentes de la constitution : dans ce cas le premier ministre et son gouvernement resteraient en place à titre intérimaire en attendant le résultat des nouvelles élections législatives.
En pareille circonstance, l’Assemblée nationale aurait à approuver le programme du gouvernement dirigé par le nouveau premier ministre dans les conditions ordinaires. Elle conserverait bien sûr la possibilité de mettre fin à tout moment par une motion de censure aux fonctions du premier ministre en place.
En pratique, dans le système en vigueur, le président de la République prie le premier ministre de lui remettre sa démission et celui-ci obtempère – mais théoriquement il n’y est pas tenu : la nouvelle disposition officialiserait la pratique actuelle en lui adjoignant un garde-fou (nécessité que la majorité des députés ne s’opposent pas à la mesure de révocation).
[74] Le Président de la République, le Premier ministre et le ministre des affaires étrangères sont présumés agir de concert s’agissant de négocier tous les accords internationaux.
[75] Puisque le Gouvernement gouverne et qu’il n’y aurait pas de « domaine réservé » du président de la République (contrairement à la pratique qui s’est créée en marge de la constitution actuelle – pour ne pas dire contre elle), il n’y aurait pas lieu que le président de la République se présente en personne devant l’Assemblée nationale ou le Sénat. Cette faculté, introduite par révision de la constitution de 1958, serait supprimée.
[76] Cet avant-projet d’article reprend largement l’article 16 de la constitution actuelle. Il couvre la proclamation de l’état de siège, qui correspond manifestement à des circonstances exceptionnelles (article 36 de la constitution actuelle : « L’état de siège est décrété en Conseil des ministres »).
[77] Les dispositions de l’avant-projet d’article [59] remplaceraient celles de la constitution en vigueur relatives à la Haute Cour. Celle-ci disparaîtrait et la décision du Parlement tendant au rappel du président de la République en exercice devrait être approuvée par référendum.
On a finalement décidé d’utiliser le terme « rappel » plutôt que « destitution » pour bien marquer que la procédure envisagée ici est une procédure strictement politique qui n’implique pas forcément que le titulaire du poste ait commis une infraction, manqué aux devoirs de sa charge ou démérité en quelque manière (cette observation vaut d’ailleurs pour le rappel des élus en général) : l’Assemblée nationale aurait ainsi une grande liberté d’appréciation.
[78] La constitution actuelle (article 7) dit « En cas de vacance de la Présidence de la République pour quelque cause que ce soit, ou d’empêchement constaté par le Conseil constitutionnel saisi par le Gouvernement et statuant à la majorité absolue de ses membres […] » : la précision devient inutile avec l’avant-projet d’article [62-3].
[79] Ce sont là les catégories constitutionnelles officielles : les autres appellations traditionnelles telles que « ministre d’État », « ministre délégué », « sous-secrétaire d’État » pourraient continuer d’avoir cours si on le jugeait utile : toutefois, dans l’intérêt de la transparence, mieux vaudrait, semble-t-il, s’en tenir aux petit nombre d’appellations utilisées dans la constitution.
[80] Les décrets spéciaux joueraient le même rôle que les ordonnances de la constitution actuelle quand elles sont prises à la demande du Gouvernement, ou que les décrets-lois de la IVe République. Contrairement à la pratique actuelle, il n’y aurait pas lieu à ordonnances du Président de la République puisqu’il s’agirait là des affaires du Gouvernement, seul responsable devant l’Assemblée nationale.
[81] Concernant la légitime défense, voir article 51 de la Charte des Nations Unies.
[82] Sous réserve de l’article [61] de l’avant-projet.
[83] Dans la constitution actuelle (article 49, troisième paragraphe), cette procédure n’est prévue que pour les projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. On ne voit pourquoi elle ne s’appliquerait pas à tout projet de loi jugé important par le Gouvernement.
[84] a) La constitution actuelle parle de l’autorité judiciaire, et on peut craindre que ce n’ait pas été sans arrière-pensées. L’avant-projet en revient à la terminologie classique pouvoir judiciaire.
b) La procurature remplacerait le parquet actuel.
On se souviendra de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme selon laquelle les membres du parquet ne sont pas assimilables aux juges du pouvoir judiciaire, d’autant qu’ils fonctionnent sous l’autorité du pouvoir exécutif.
L’objet du [paragraphe 3 nouveau] de l’avant-projet d’article [73] est de mettre sur pied un nouveau ministère public soumis à des règles spéciales. Le statut des membres de la procurature (« parquet » ne conviendrait plus) devra être réglé par loi organique
La nouvelle « procurature » ne ferait pas partie du pouvoir juridictionnel à proprement parler.
Cela devrait avoir pour effet de renforcer l’indépendance du pouvoir juridictionnel. D’autre part, la loi organique assurerait à cette nouvelle institution le degré d’autonomie fonctionnelle qui lui permettrait de d’opérer conformément au principe de l’état de Droit sans avoir à céder à des influences indues d’où qu’elles viennent.
[85] À l’origine, il était précisé « sur proposition du Gouvernement » : mais on peut considérer que le Gouvernement nomme déjà ses candidats par le canal de sa majorité parlementaire et que la présentation autonome de candidats par l’autre Exécutif (la Présidence de la République) contribuerait à assurer l’équilibre général du système.
[86] La composition du Conseil constitutionnel selon l’avant-projet différerait comme on le voit de sa composition actuelle.
La désignation des membres du Conseil constitutionnel se ferait selon le cas par nomination, élection ou tirage au sort. S’agissant des désignations opérées par l’organe citoyen de contrôle, le tirage au sort pourrait s’effectuer parmi des candidats préalablement élus par les membres de l’organe, ce qui satisferait au principe selon lequel les décideurs devraient toujours procéder d’une élection.
[87] Voir note [84-a].
[88] Le président de la République en exercice, élu du peuple, bénéficie de l’immunité de juridiction dans l’intérêt de sa fonction, d’où il résulte qu’il ne puisse être traduit devant la Cour de justice de la République qu’après avoir cessé son mandat.
[89] Disposition nouvelle par rapport à la constitution actuelle. Elle a en particulier pour but de satisfaire au principe du double degré de juridiction. (La Cour européenne des droits de l’homme, dans une affaire concernant la France, a eu l’occasion de préciser qu’un procès criminel en première instance directement suivi d’une procédure de cassation ne satisfait pas au principe du double degré de juridiction du moment que la procédure française de la cassation ne permet pas de réexaminer les faits de la cause – seulement l’application du droit par la première juridiction.)
[90] L’expression autorité juridictionnelle administrative correspond au fait que les tribunaux administratifs, font organiquement partie du pouvoir exécutif et ne constituent donc pas un pouvoir organiquement indépendant, ce qui ne s’oppose du reste pas à ce que les juges administratifs fonctionnent en toute indépendance : les juges administratifs sont en France des protecteurs énergiques et efficaces des droits et libertés publiques.
[91] C’est une conséquence du principe de parallélisme des formes (comparer avec l’avant-projet d’article [78-1]) : il est bon que les deux ordres de juridiction aient des contacts institutionnels.
[92] Actuellement, l’assistance d’un avocat devant la juridiction administrative est requise uniquement pour les recours de plein contentieux (appelés aussi recours de pleine juridiction), dans le cadre desquels le juge administratif dispose de pouvoirs étendus, en particulier celui de condamner l’administration concernée au versement de dommages et intérêts.
[93] Dans le système en vigueur, le Conseil d’État est présidé par le Vice-Président du Conseil d’État, « lointain souvenir », comme il est dit sur le site du Conseil (http://www.conseil-etat.fr/fr/missions/ ), « du temps où le chef de l’État ou une autre autorité politique présidait le Conseil ». Il serait bon de mettre la terminologie en accord avec la réalité fonctionnelle actuelle, d’appeler un chat un chat, et un président un président.
En outre, il est de mauvais ton qu’une autorité juridictionnelle, même administrative, ait pour président (quand bien même ce serait en théorie seulement) un membre de l’Exécutif.
[94] Cette fonction consultative de la Cour des comptes a pour objet d’aider le Gouvernement à bien gérer les comptes publics et le Parlement à vérifier qu’il en est bien ainsi.
[95] La confidentialité peut être parfois nécessaire : il reviendra à la Cour des comptes de juger dans quelle mesure un rapport ne devrait pas être rendu public.
[96] Les arrêts de la Cour des comptes ne sont pas sujets à cassation pour la raison que la Cour n’a que des fonctions de contrôle et de recommandation qui ne concernent pas à proprement parler l’application du droit.
[97] En cas de contradiction irrémédiable entre le projet d’acte européen et la loi française, il appartiendrait au pouvoir législatif et au pouvoir exécutif de prendre les dispositions voulues dans le respect des traités européens.
[98] La disposition couvrirait les décisions tendant à modifier les règles d’adoption des actes européens.
[99] Cet avant-projet d’article formera, avec le titre [XIII] instituant l’organe citoyen de contrôle, la base constitutionnelle de la pratique de la démocratie active.
[100] Voir aussi la note [20] au sujet de la possibilité que le comité citoyen de proposition puisse exiger la soumission au référendum même dans le cas d’une proposition de loi qui aurait été déclarée non conforme à la constitution par le Conseil constitutionnel.
[101] Cela n’empêchera pas le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif ou un parti politique de déclencher effectivement une initiative référendaire en mobilisant les citoyens. Le but de l’avant-projet est d’interdire au pouvoir exécutif et au pouvoir législatif toute initiative référendaire officielle sauf cas spécifié dans la constitution : la justification en est que la réponse à une question référendaire émanant des pouvoirs publics ne correspond presque jamais exactement à la question posée, mais bien souvent à un positionnement politique de l’électeur par rapport à l’autorité qui lance le référendum.
Si les modifications constitutionnelles sont systématiquement soumises au référendum, il y aura sans doute moins de révisions et elles seront plus réfléchies.
[102] La future association (organe citoyen de contrôle) s’organisera en toute indépendance par rapport aux pouvoirs publics institutionnels et en conséquence choisira son nom et établira librement ses statuts sous la seule réserve de respecter les dispositions pertinentes de la constitution et la loi de 1901. L’association composerait ses organes collégiaux par tirage au sort à partir de la liste de ses membres volontaires de base.
Voir sous :
<https://1789plus.wordpress.com/2014/04/09/francassoc-av-projetstatutswp/> l’avant-projet de statuts de l’association citoyenne loi de 1901 (FRANCASSOC) proposé à cet égard par 1789PLUS.
[103] Il devrait être possible de remplacer la cotisation par une déclaration indiquant qu’on ne s’estime pas en mesure de la verser (sans avoir à donner de raison) : en effet, la future association ayant des fonctions constitutionnelles, il ne serait pas démocratique d’exiger un paiement pour participer à ses activités.
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1789plus 
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Jacques Roman (coord. prov. 1789PLUS)